行政复议被申请人的类型

　　

　　按照行政主体的一般分类，可以成为行政复议的被申请人的组织可以分为：

　　一、行政机关。

　　这是最主要的被申请人类型，包括具体行政行为的作为或不作为行政机关。作为的行政机关如作出行政拘留决定的公安机关；不作为的行政机关如应该颁发营业执照而未颁发的工商行政机关。

　　这里所说的行政机关是指行使国家行政职能，依法独立享有与行使行政职权的国家机关。其基本特征是：第一，执掌国家行政职能，管理国家的行政事务；第二，依法享有国家行政职权，有规范人们行为的权力；第三，能够以自己的名义独立行使行政职权；第四，有一定的独立的组织形式，而不是一个机关的内部单位；第五，有一定的国家财政拨款。

　　行政机关包括下列几类：一是依照宪法、组织法规定成立的机关，如各级人民政府，国务院各部委等；二是列入国务院编制序列的行政机关，如国务院所属的专业局；三是依照宪法、组织法以外的法律、法规授权而享有行政职权的机关，如根据《商标法》第二条授权，国家工商行政管理局下属的商标局对全国商标享有管理权。

　　二、县级以上人民政府依法设立的派出机关。

　　地方人民政府依法设立的派出机关包括行政公署、盟、区公所、开发区管理委员会。

　　三、法律、法规授权的组织。

　　法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但是按照其权力的来源，凡是由法律、法规授权的有关组织所作出的行为，凡具有具体行政行为的性质的，该组织也是行政复议法所调整的被申请人。

　　由于行政管理的需要，法律、法规有时要把某一特定领域的行政管理权授予一些非行政机关的组织来行使。这些组织可以在法定授权范围内作出某些具体行政行为，同时也必须以自己的名义对所作出的行为负责，引起行政复议，当然要作为被申请人参加复议活动。

　　这一类主体中，最主要是的政府工作部门设立的派出机构。对于派出机构依据法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议的，该派出机构是被申请人。

　　四、委托的行政机关。

　　行政机关委托特定组织或者个人实施某种具体行政行为，复议申请人不服而申请行政复议时，委托的行政机关即成为被申请人。例如，城市街道办事处受市民政局委托发放最低生活标准补助费，因街道办事处未及时发放而引起行政复议时，市民政局即应作为被申请人。

　　所谓委托行政，是指行政机关将自己合法行政职权委托其他组织行使，由此项被委托职权的行使而引起的行政复议，被申请人不能是受委托行使职权但不拥有该职权的组织，即受委托组织不具有独立承担法律责任的主体资格。委托行政至少有以下特征：其一，委托与授权不同，它至少在形式上是一种双方合意行为或过程，是委托机关受委托组织双方意思表示一致的结果。其二，委托者有行政机关也有法律、法规授权的组织。受委托者既有行政机关也有其他组织。如公安机关委托乡(镇)人民政府行使行政处罚权，税收机关委托出版社代征个人所得税等。其三，委托的内容是行使一部分行政职权，当然前提须是属委托者自己的合法职权。而且，必须只是自己享有职权中的一部分。最后，受委托方必须本身不具有该职权，否则就构不成委托行政，要么是自己行为，要么是一种执行上的协助。

　　五、继续行使被撤销行政机关职权的行政机关或作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关。

　　作出具体行政行为的行政机关被撤销后，申请人不服该机关撤销前作出的具体行政行为而申请行政复议的，由继续行使该机关职权的行政机关作为被申请人。如无继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作为被申请人。

　　这在理论上被称为被申请人资格的承受。这种承受是法律规定的，与承受者的主观愿望无关。继续行使其职权的行政机关是被申请人。作出具体行政行为的机关被撤销，有两种情形。一是在申请人申请复议之前被撤销，这产生谁作为被申请人的问题。无论哪种情况，其判断标准都只能是在被撤销的行政机关行政职权的转移中，谁承受了这种职权，谁就要对已被撤销的行政机关已作出的具体行政行为负责，谁就是被申请人。无论是合并、分立还是以其他方式被撤销，其行政职权一般来讲要继续行使。继续行使职权分两大类：一类是原行政职权仍然存在，现由其他相关行政机关行使;二类是原行政职权已被取消或转变，不再属于行政机关管辖范围，这时撤销该行政机关的行政机关为被申请人。

　　六、下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

　　所谓经批准的具体行政行为，就是由上级行政机关以批准方式予以确定具体的内容，同时由下级行政机关以自己的名义出具法律文书并送达给相对人的具体行政行为行为。在经批准的具体行政行为中，形式上存在两个行政主体，即作出批准行为的行政机关和对外出具法律文书的行政机关；经批准的具体行政行为虽然由批准机关以外的行政机关对外出具法律文书，但是在法律文书中明确载明了经有关批准机关批准的内容。

　　上级机关的批准形式，实际操作中也会有两种情形，一是严格按照法律、法规、规章规定的形式，作出批准决定，送达下级机关；另一种则是违反法律、法规、规章的要求，或者在法律、法规、规章根本不要求批准时，通过行政机关内部公文运作程序，将批准决定告知下级机关，其中比较普遍的一种作法，就是以办公会议纪要的形式，印发负责执行的行政机关。因此，下级机关执行上级机关的会议纪要所作的具体行政行为，就成为现实生活中比较常见的表现形式。

　　以“会议纪要”的形式命令下级行政机关作出具体行政行为，由此引起的行政复议，大体有三种情况：一是，下级行政机关未作出具体行政行为，而直接将“会议纪要"付诸执行，这种情况下，“会议纪要"即由内部指示转化为具体行政行为。二是，下级行政机关根据“会议纪要"的要求，以自己的名义作出了具体行政行为，该具体行政行为遂成为经“会议纪要”作出机关批准的具体行政行为。在上述两种情况下，当事人不服，应当以作出“会议纪要”的政府为被申请人，向其上一级政府申请行政复议。三是，下级行政机关既未作出具体行政行为，也未将“会议纪要”直接送达当事人并予以实施。这种情况下，“会议纪要"尚处于内部指示的状态，没有演变成为具体行政行为，当事人如果在此阶段获知“会议纪要”的内容，不能以任何一个机关申请行政复议。

　　此外，实践中存在职能部门审查发证、政府盖章的情况，许可证的发放实际上是部门操作，如土地确权，实际操作者是土地管理部门，但印章是政府的。还有营业执照的颁发也有这种情况，国家工商总局盖章，实际操作的是省一级工商局。对此类情形，还是应当适用本条确定的原则，即以批准机关为被申请人。因为此类情况虽然在实际上是由下级机关操作的，但法律、法规、规章的规定却要求必须经上级机关批准，批准的标志就是加盖印章。也就是说，之所以要加盖该上级机关的印章，就是因为法定职权属于该机关，该机关让所属职能部门或下级行政机关进行审查，应视为一种委托。根据行政法有关委托的一般理论，应由委托机关而非受托机关作被申请人。

　　值得注意的是，如果并没有法律、法规、规章规定下级行政机关在作出某项具体行政行为时必须经上级行政机关批准，但下级行政机关仍出于种种原因向上级行政机关提出的请示，并且上级行政机关也就下级行政机关在请示事项范围内应当如何具体操作作出了明确的指示，这种情况下是否应当由批准机关作为被申请人，《行政复议法》及《行政复议法实施条例》未予明确。但从权力与责任相联系的原则出发，在这种情况下，批准机关也应当承担相应的法律责任。也就是说，由于法律、法规、规章未规定上级机关批准的权限，上级机关的批准行为会被行政复议机关认定为缺乏法定权限的具体行政行为。批准机关不能以法律、法规、规章没有规定其必须批准为由，拒绝承担其应当担负的责任。

　　七、行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

　　八、行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

　　九、行政机关与其他组织(非法律、法规授权组织)以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。

　　十、两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关为共同被申请人。




　　关联法律法规条文

　　中华人民共和国行政复议法实施条例

　　第十一条　公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。

　　第十二条　行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

　　行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。

　　第十三条　下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

　　第十四条　行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

· 行政复议代理人制度

· 行政复议第三人制度

· 行政复议代表人制度

· 法人或者其他组织变更时申请人的资格确定