行政协议履行及补偿判决的适用

　　

　　《行政诉讼法》第78条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。即，法院经审查查明被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，可以要求被告承担违约责任，根据原告请求和实际情况，作出要求被告继续履行行政协议，采取补救措施或者赔偿损失的判决。根据这一规定，行政协议的判决内容包括继续履行、采取补救措施、赔偿损失、补偿等。

　　一、判决继续履行、采取补救措施和赔偿损失

　　一般情况下，为了维护公共利益，法院应当尽可能保证行政协议的有效性，尽可能使行政协议得到继续履行。因此，继续履行是首先要考虑的违约承担方式。因此，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议。人民法院审查被告的行为是否属于违约行为，其前提条件在于行政协议是否有效。只有在协议有效的前提下，才能对行政协议的履行情况进行审查。也就是说，人民法院审理行政协议案件，都隐含着一个对行政协议效力的判断，不对行政协议的效力作出判断，也就无法继续对是否履行合同作出判断。《民法通则》和《合同法》对于合同的效力有明确的规定。此外，《合同法》还对附条件合同、附期限合同、效力待定合同等作了规定。这些规定都可以作为认定行政协议是否有效的依据。

　　补救措施是指在行政协议有效的前提下，行政机关采取的消除争议或者缓解矛盾的措施。此外，如果被告履行合同不适当、无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，还可以采取《合同法》规定的修理、更换、重作、退货、减少价款报酬等补救措施。

　　原告合法权益因被告的“不依法履行、未按照约定履行”、“单方变更、解除协议”行为，应当予以赔偿。我国一些行政法律规范都作了大量的规定。如《市政公用事业特许经营管理办法》第29条规定，主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　二、判决解除协议或者确认协议无效

　　《合同法》规定了约定解除和法定解除两种解除合同的情形。约定解除的，自然无须通过诉讼解决，这里所说的解除主要针对法定解除情形。人民法院可以适用《合同法》关于法定解除的规定，判决解除协议。结合《合同法》第94条的规定，人民法院判决解除协议的情形主要有：因不可抗力致使不能实现合同目的；在履行期限届满之前，行政机关一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要义务；行政机关一方迟延履行主要义务，经催告后在合理期限内仍未履行；行政机关一方迟延履行义务或者有其他违约行为致使不能实现协议目的；法律规定的其他情形。如果法律规定了其他解除情形，依其规定。

　　对行政协议的效力的判断，可以适用《行政诉讼法》和相关民事法律规范的规定。根据《行政诉讼法》第75条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行政协议属于行政行为的一种，也适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。行政协议有下列情形之一的，可以认定为无效：行政行为实施主体不具有行政主体资格；行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；行政行为的实施将导致犯罪或者严重违法；行政行为内容明显违背公序良俗；行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益；其他重大且明显违法的情形等等。法院可以判决合同全部无效，也可以判决合同部分无效。人民法院判决解除协议或者确认协议无效，可以根据合同法等相关规定作出处理。这里的“相关规定”主要是指《合同法》第58条关于“合同无效或被撤销的法律后果”的规定，即合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

　　三、判决补偿

　　《行政诉讼法》第78条第2款规定，被告变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。实际上，行政协议的变更、解除既有单方的变更、解除，也有双方的变更解除。前者又称为法定的变更解除，是指行政机关在法律规定的条件成就时，依照法定程序通过变更、解除的方式终结合同效力的行为。后者又称为约定的变更解除，是指行政机关在明确约定的变更、解除变更条件成就时，基于单方的意思表示变更、解除合同。一般来说，法定的变更解除权，由法律法规规章明确规定或者行政机关为了维护国家利益、社会公共利益而行使。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：擅自转让、出租特许经营权的；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；法律、法规禁止的其他行为。这里的“临时接管”即是法定的变更解除权。

　　此外，除了法律法规规章规定的行政机关的单方变更解除权之外，根据《合同法》第94条的规定，在下列情况下，行政机关作为行政协议的一方亦可以单方面变更解除协议：嗣后客观不能，即因不可抗力致使行政协议不能履行；嗣后法律不能，即因法律法规的变更而使行政协议无法履行；预期违约，即行政相对人迟延履行主要义务，经催告后在合同期限内仍未履行；实际违约，即行政相对人迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现协议目的。需要讨论的问题是，合同法规定的变更解除本身是作为对违约方的一种制约，在行政协议中，是否需要适用合同法的规定单方变更解除，也是一个值得研究的问题。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国行政诉讼法

　　第七十八条　被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

　　被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

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