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行政诉讼被告资格的确认

作者:本网综合    发布:2018-10-04   浏览量:643  
  

  行政诉讼的被告是因侵犯公民、法人或者其他组织合法权益而被起诉到法院的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。

  行政诉讼被告的范围是特定的,公民、法人或者其他组织不会成为被告,权力机关、军事机关、检察机关因没有行使行政权也不会成为被告。行政机关工作人员以其所属的行政机关的名义进行的职务行为,如侵害了公民、法人或者其他组织的权益,则成为行政诉讼的被告。因行政机关工作人员只是代行行政机关的管理职责,因此被告只能是行政机关,而不是该行政机关的工作人员。经法律、法规、规章授权的组织也一样。

  一、未经复议的案件,作出行政行为的行政机关作被告

  需要注意,对于不是最终决定的行政行为如何确定被告。有些行政行为依法需要下级行政机关或者经授权的组织初步审查,这种初步审查,虽然不是最终决定,但会对行政相对人的权利产生实际影响,应当提供司法救济,对初步审查行为不服的,可以依法行使初步审查权的下级行政机关或者授权的组织为被告。这样规定,在实践中的好处就是原告的诉讼请求更有针对性,法院的监督也更有针对性。理论上的依据是上级行政机关尚未参与行政过程,未体现本机关的意志,不宜作被告。

  二、经复议的案件,复议机关维持原行政行为的,原行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告

  (一)经复议的案件,复议机关维持原行政行为的,原行政机关和复议机关是共同被告

  作出这一规定,是鉴于以往复议机关由于担心当被告,更偏向作出维持决定的问题。按照其他国家的通行做法,这种情况下是实行“原处分主义”的,只起诉作出原处分的行政机关就可以了,因为维持决定只是对原处分的认可,并没有对当事人的权利义务有所增减。共同被告的模式是从中国的实际情况出发进行的设计,有利于督促行政机关更加充分地发挥行政复议的监督纠错功能。

  根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《司法解释》)第二十二条的规定,复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但并未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。第一百三十三条规定,“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

  (二)复议机关改变原行政行为的,复议机关作被告。

  复议机关是作出原行政行为的行政机关的上级,可以改变原行政行为,改变后复议决定就是一个新的行政行为,原行政行为的效力就不存在,如果当事人对复议决定不服,只能起诉复议机关,由复议机关作被告。

  对何为“复议机关改变原行政行为”,《司法解释》第二十二条作了明确界定:

  (1)“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

  (2)复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。

  (3)复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

  (三)行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

  三、复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告

  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织既可以起诉原行政行为,也可以起诉复议机关不作为。本来从权利救济角度,行政相对人起诉原行政行为更直接、更合理。之所以赋予行政相对人可以选择起诉复议机关,一是行政复议也是一种行政行为,无论是作为还是不作为,都应当受司法监督,由法院对复议机关的不作为进行监督,有利于促使复议机关积极作为,履行化解行政争议的职责;二是复议机关不作为,虽然没有增加行政相对人的义务,但使行政相对人失去了一次权利救济机会,通过法院判决,使复议机关行使复议权,行政相对人可以多一次救济;三是行政复议对行政相对人的合法权益救济更为全面,如果通过诉讼能使复议机关发挥作用,可以更好地保护其合法权益。

  四、两个以上行政机关作出同一行政行为的,是共同被告

  如行政许可法第26条第2款规定,行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。这时,一个行政许可决定,可能由不同政府部门根据不同的法律、法规作出,从性质上可以分解为几个行政行为,只是为了方便行政相对人,才由一个行政许可决定作出。认定是否属于共同作出的行政行为,简单的方法是看行政决定文书上的署名和印章。

  实践中,有些经上级机关批准的行政决定并没有上级机关的署名和印章,这时认定是否是共同作出的行政行为有一定的困难。原则上,应当以行政决定文书是否有署名作为认定标准。因为有的行政机关事先请示上级行政机关,不是法律、法规规定的程序,是行政机关内部程序,上级行政机关不对外承担法律后果,不能作为共同被告。但如果批准程序是法定程序,就应当认定为共同作出行政行为。

  五、行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告

  行政机关委托的组织,主要是指行政机关以外的社会组织,也包括行政机关。由于受委托的组织不是以自己的名义作出行政行为,不能对受委托作出的行政行为承担法律后果,因此,不能作为行政诉讼的被告。无论是从理论上,还是从行政许可法、行政处罚法的相关规定看,都要求委托行政机关对受委托的组织的行为负责监督,并对行为后果承担法律责任。因此,行政相对人提起诉讼,委托机关是被告。

  六、行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告

  有的行政机关被撤销,其职权也同时取消,没有继续行使其职权的行政机关,对这种情况下发生的诉讼,《司法解释》第二十三条明确,行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

  七、派出机构或内设机构作为被告的确认

  判断行政机关内设机构、派出机构的被告资格问题,以是否有有法律、法规、规章授权为标准。

  (一)行政机关内设机构、派出机构经法律、法规或者规章授权的,该机构就取得行政主体资格和诉讼主体资格,无论它作出的行政行为是否超越了授权范围,都是法律后果的承担者,应当做被告。

  越权行为在性质上仍属于行政行为,仍执行“谁行为、谁被告”的确定原则。如果以有权机关为被告,则不存在越权这一违法问题,以越权为由对有权机关作出裁判有失公允。据此,《司法解释》第二十条第二款规定,法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

  (二)行政机关内设机构、派出机构未经法律、法规或者规章授权的,所属行政机关为被告。其理论依据是,行政执法主体资格应遵循职权法定原则,没有法律、法规或者规章授权的执法主体,不具有独立的行政执法主体资格,不能以自己的名义对外独立行使行政权力,作出行政行为。基于此,《司法解释》第二十条第三款规定,没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

  八、经上级机关批准而作出行政行为被告的确认

  《司法解释》第十九条规定,当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

  九、特殊类型组织的被告资格

  (一)当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

  (二)当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。

  当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  (三)当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

  当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  (四)市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。

  征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

  (五)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

  此情形下,该机构虽然以自己的名义作出行政行为,但是不能独立承担法律责任,只能作为行政机关委托的组织进行认定,故其行为的法律后果应当由组建该机构的行政机关承担,司法实践中以组建该机构的行政机关为被告。比如,在(2015)行监字第449号毛某诉山东省阳信县人民政府、阳信县新城区建设指挥部土地征收行政纠纷一案中,最高人民法院认为:“阳信县新城区建设指挥部为阳信县人民政府设立的临时机构,不具备独立承担法律责任的能力,其法律责任应当由其设立机关阳信县人民政府承担。一审法院已向再审申请人释明阳信县新城区建设指挥部的性质并询问是否撤回起诉,其仍然坚持起诉,原审裁定对此驳回起诉亦并无不当。”




  相关法律法规条文

  中华人民共和国行政诉讼法

  第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

  两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。

  行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

  最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第十九条   当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

  第二十条   行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

  法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

  没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

  第二十一条   当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

  第二十二条   行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。

  复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。

  复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

  第二十三条   行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

  第二十四条   当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。

  当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

  当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  第二十五条   市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。

  征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

  第一百三十三条   行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

  第一百三十四条   复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

  行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

  复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。





· 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

· 行政诉讼原告资格的认定

· 行政诉讼管辖异议的处理程序

· 行政审判合议、回避、公开审判和两审终审原则







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