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国土空间规划管理制度的原则性规定
作者：本网综合 发布：2022-01-09 浏览量：791
各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，是推进生态文明建设的重要内容，也是推动空间治理体系现代化的重要途径。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。要求建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。为了保证“多规合一”过渡期间法律适用的稳定性，2019年《土地管理法》修改，仍然整体保留了土地利用总体规划一章，增加一条，作为第十八条，首次明确了国土空间规划的法律地位，并对国土空间规划与土地利用总体规划、城乡规划之间的衔接做出了规定，为“多规合一”预留了空间。
（1）国家建立国土空间规划体系。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。2018年12月《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系，提出：坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
（2）国土空间规划的法律地位和效力。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。
（3）国土空间规划编制的要求。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
（4）国土空间规划与其他空间类规划的衔接。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。《土地管理法实施条例》进一步明确，在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
2019年5月，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕 87号），要求全面启动国土空间规划编制后，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划、城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
新修订的《土地管理法实施条例》，进一步细化落实《土地管理法》关于建立国土空间规划体系的要求，明确了国土空间规划编制、实施的具体路径。主要内容为：
（1）土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。即坚持先规划、后实施，严禁违反国土空间规划进行开发建设活动。国土规划一经批复，就具有法律效力，任何单位和个人不得随意修改、违规变更。需要修改变更的，应当坚持按法定条件和程序严格审批。
（2）国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。即在国土空间规划中落实“三条控制线”的要求，构建空间管控边界。
“三条控制线”以底线约束方式体现了科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间的要求。生态保护红线是生态安全底线，对在生态空间范围内具有特殊重要生态功能的区域，必须实行强制性严格保护。永久基本农田是粮食安全底线，在严守耕地红线的基础上，必须对保障重要农产品供给、达到质量要求的耕地实行永久特殊保护。城镇开发边界体现了国土安全底线的要求，划定可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。
（3）国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。
相关法律法规条文
中华人民共和国土地管理法
第十八条 国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二条 国家建立国土空间规划体系。
土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。
已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
第三条 国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。
国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。
