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公益性旅游资源收费的规定
作者：本网综合 发布：2019-09-17 浏览量：1081
公益性旅游资源主要包括利用公共资源建设的景区以及公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等。公益性旅游资源主要利用公共资源建设，具有公共产品性质，不归所在地区和任何利益集团或个人所有。从社会公益性角度看，公益性旅游资源的设立宗旨是满足全体公民在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要，是一种满足公共需要的公共产品。公益性旅游资源的收费应不同于商业性旅游资源，其收费的目的主要是补偿资源和环境建设成本，弥补管理运营经费，而不是获取商业利益。为规范景区门票价格，促进旅游业健康发展，满足公众日益增长的旅游文化需求，本法对公益性旅游资源的收费作出规定，严格控制价格上涨和乱收费。
一、利用公共资源建设的景区的门票以及另行收费项目的价格确定
旅游法第四十三条第一款规定，利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价。利用公共资源建设的景区，是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区，包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型的景区。这些景区大多具有弘扬民族精神、继承历史文化、为社会公众提供休闲娱乐等公益性的功能。景区的门票价格与群众切身利益关系密切，制定门票价格应体现公益性，充分考虑群众的消费水平，以维持景区日常运转所需经费为主，不能片面强调经济利益。因此，对这类景区的门票价格应当由政府价格主管部门根据国民经济发展水平、社会承受能力以及景区不同情况，分别分类实行政府定价或者政府指导价。另外，利用公共资源建设的景区内可能还存在一些另行收费项目，例如单独设置的游览场所以及缆车、观光车、游船等交通工具。这些另行收费项目依托景区而建设开发，其存在也是为了满足公众旅游需求，提升景区服务水平。受景区总体性质和功能所限，这些另行收费项目也应当实行政府定价或者政府指导价。
政府价格主管部门确定政府定价或者政府指导价后，应当加强价格管理，严格控制价格上涨。针对一些地方景区门票价格频繁涨价导致价格过高，违背景区社会公益属性的现象，旅游法规定利用公共资源建设的景区提高门票价格，应当举行听证会。立法过程中，有的意见提出，一些地方将本不应该向公众收费的公共资源交给特许经营者经营，收取高额的费用，这是不合理的。对于乱收费、乱涨价的，应加以制止与规范。还有的意见提出，本来不收费的，现在要收费，就应当先举行听证会征求各方面意见，论证其必要性、可行性。因此，建议增加对“收费”的规定。制定旅游法时吸收了这些意见，规定为“拟收费或提高价格，应当举行听证会”，即除提高价格应当举行听证会外，原来不收费，现在打算收费的，也应当举行听证会。
听证会作为规范景区门票价格与收费决策程序和行为的重要举措，有利于社会各方面参与门票价格与收费决策，促进决策民主化、科学化、合理化，防止乱涨价、乱收费。实践中，虽然有的景区在调价前也举行听证会，但是听证会的代表结构不明确，程序不合理，不能全面、充分地反映各方面意见，导致听证会“走过场”。鉴于部分景区门票价格听证会代表结构不明确、听证制度流于形式的情况，本款明确规定听证会应征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。
政府价格主管部门应当完善听证代表的产生方式，合理确定听证会代表的人员结构，确保听证代表的广泛性和代表性。2008年国家发展改革委颁布《政府制定价格听证办法》，其中第九条规定，听证会参加人由下列人员构成： (1）消费者； (2）经营者； (3）与定价听证项目有关的其他利益相关方； (4）相关领域的专家、学者； (5）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。具体到景区门票价格或者收费听证会，代表构成一般应包括旅游者代表、旅行社代表、经营景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目的代表，以及政府相关部门和有关专家代表等。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》（发改价格〔2005〕712号）还规定，对以外地游人为主的游览参观点，门票价格调整听证会要保证一定比例的外地消费者代表参加。
听证会的具体实施应当按照《政府制定价格听证办法》等相关规定进行。定价听证方案应当包括下列内容： (1）拟制定价格的具体项目； (2）现行价格和拟制定的价格，单位调价额和调价幅度； (3）拟制定价格的依据和理由； (4）拟制定价格对经济、社会影响的分析； (5）其他与制定价格有关的资料。听证会论证的重点在于提高价格或者收费的必要性、可行性，应当坚持既要有利于增加社会效益、环境效益，又要兼顾补偿服务价值的原则，保持价格水平合理稳定，维护正常的价格秩序。
听证会应当公开举行，接受社会监督。在举行听证会前，应当通过新闻媒体、网络或其他公开方式向社会公告举行听证会的时间、地点、主要内容，并邀请新闻单位参加。要及时向公众传达听证会的审核过程、审核结果，让公众明白吸收了哪些意见、没有吸收哪些意见、原因何在。有条件的地方，可以通过互联网等媒介对听证会进行在线直播、在线查询、在线疑问解答等，为公众提供一个公开、透明、方便的门票价格调整信息交流渠道。
二、关于另行收费项目的管理
旅游法第四十三条第二款规定，利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。本款规定主要针对的是实践中一些景区通过设置另行收费项目，规避价格管理制度的现象。本款规定包含两层意思：
第一，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。增加另行收费项目等方式虽然表面上没有提高门票价格，但总体上变相提高了景区的收费水准，而且这些方式很大程度上规避了听证程序，不利于政府价格主管部门的监管。利用公共资源建设的景区的收费应体现公益性，总体上应保持在合理、稳定的水平，原则上应当实行一票制，必须实行重点保护性开放或者特殊的参观点，确需单独设置园中园门票的，要严格审批。游览参观点内缆车、观光车、游船等交通运输服务项目，要依照有关规定采取招标等方式公开、公平地确定经营者；要引入竞争机制，提高服务质量，降低服务价格。
第二，另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。景区内的另行收费项目，有些是为了改善景区环境由政府投资建设的，其收费中包含一定比例的政府投资回报；有些是为了弥补景区建设经费的不足，引入适当比例的商业资金建设的，其收费中包含了商业投资应当获取的投资回报。无论另行收费项目属于哪种性质，考虑到利用公共资源建设的景区总体上的公益性，其收费都应当坚持既有利于增加社会效益、环境效益，又有利于适度开发、适当补偿成本费用的原则。另行收费项目已经收回投资成本的，应当根据投资的性质和景区维护的实际需要，相应降低价格或者取消收费。
三、关于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆
公益性的城市公园是政府投资兴建，为社会公众提供休闲娱乐的重要场所。所谓“公益性”，是指以政府财政投入为主建设，并面向广大群众。博物馆、纪念馆是陈列、展示、宣传人类文化和自然遗存的重要场所，是国民教育体系的重要组成部分，是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务水平的重要举措，是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行为。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放，有利于弘扬民族精神、继承历史文化、提供休闲娱乐等公益性的功能，有利于发挥公益性的城市公园、博物馆和纪念馆作为公益性文化娱乐场所的社会价值，有利于加强国际文化交流和中华民族优秀文化的宣传和推广。从世界范围看，公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放，也是普遍发展趋势。
随着我国经济实力的不断增加，国家也逐步重视发挥公益性的城市公园、博物馆、纪念馆的社会功能，在价格管理上不断提倡逐步免费开放。2007年国家发展改革委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》提出，对具有社会公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等游览参观点，要结合政府财政拨款情况从低制定门票价格或免费。2008年国家发展改革委联合财政部等八部门下发了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》。该通知提出，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地，今明两年内全部向社会免费开放。与人民群众关系密切的城市休闲公园要充分体现公益性，实行免费开放。暂不具备免费开放条件的，应实行低票价，并规定实行免费开放的具体时间。
立法过程中，有的意见提出，应当将“逐步”一词去掉，并增加规定“暂不能完全免费开放的博物馆、纪念馆实行低票价政策，继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人等社会群体实行免费或者优惠参观，并向社会承诺定期免费日”。考虑到各地的情况不同，免费开放尚需要一定的时间，为了给实际操作留有时间，本条规定中保留了“逐步”，即坚持“应当逐步免费开放”，但最终公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放。
需要注意的是，公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放是普遍性的规定，不排除有特殊规定，即“除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外”。之所以将重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位排除在外，是出于文物保护和场馆安全等方面的考虑，有必要进行特殊管理，需要限制参观、游览的人数和次数，因此不宜免费开放。
相关法律法规条文
中华人民共和国旅游法
第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。
公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。
· 导游星级评价制度
