固体废物污染环境防治法释义第十八条：关于过度包装污染环境防治以及产品和包装物强制回收制度的规定

　　

　　第十八条  产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。

　　生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。

　　【释义】本条是关于过度包装污染环境防治以及产品和包装物强制回收制度的规定。

　　一、产品和包装物的设计、制造应当遵守国家有关清洁生产的规定

　　清洁生产，按照清洁生产促进法的规定，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是在回顾和总结世界各国工业化实践的基础上提出的关于产品和生产过程预防污染的一种全新战略，突破了以往以末端治理为主的环境保护对策的局限，将污染预防纳入到产品设计、生产过程和所提供的服务之中，是实现经济和环境协调发展的重要手段。它包括清洁和高效的能源和原材料利用、清洁的生产过程和清洁的产品等几个方面，要求对产品的生命周期进行全过程控制，对生产进行全过程控制。实施清洁生产，是贯彻和落实科学发展观，走新型工业化道路的必然选择。产品和包装物的设计和制造，是实施清洁生产的一个环节，应当遵守国家有关规定。比如，清洁生产促进法第二十条规定，产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。本条第一款事实上属于引证条款，是对清洁生产促进法等有关规定的重申，企业进行产品和包装物的设计和制造应当遵守这一规定。除了清洁生产促进法以外，还有一些法规、规章或标准也涉及到了产品和包装物设计、制造的清洁生产要求。比如，《包装废弃物的处理与利用通则》（GB/T16716-1996)就有相关的内容。按照这一通则，包装应当采用轻质、高强度的新型材料，限制包装材料成分中的重金属含量，减少或完全使包装材料不含重金属。包装材料中的重金属应当符合有关标准或规定。限制包装材料构成成分中的卤素及其他有害物质。包装辅助材料，如涂料、粘合剂、油墨、上光剂等，应当优先选用水基类和有机溶解性材料。限制使用由氯进行加工处理的包装材料。同时，鼓励使用适合于包装制品要求的再生材料。可重复使用的包装废弃物应当进行合理分类回收，处理后重新使用；可再生处理的包装废弃物，应当在分类回收的基础上，采用合理的技术与方法进行再生处理。可重复使用、可再生的包装废弃物，必须保证易于回收和分拣。高分子包装材料在满足使用条件下，可采用降解材料，以避免对环境造成污染。类似这些规定，企业在进行产品和包装物的设计、制造时，都应当遵守。

　　二、制定标准，防止过度包装污染环境

　　近年来，随着我国经济的持续高速增长和人民生活水平的不断提高，包装产业也得到了快速发展。1996年，我国包装物的生产量达到了1600万吨。2004年，全国包装工业的总产值大约可达3200亿元，比上年增长了14%。从总体上看，一方面，包装业是国民经济的组成部分，是市场经济发展程度的标志性行业之一。包装的不断进步，丰富和改善了人民群众的生活，提高了我国产品的市场竞争力，为我国经济和社会的发展作出了积极的贡献。另一方面，由于种种原因，包装的过度化现象在我国也比较严重，不仅浪费了大量本就非常有限的资源，还造成了大量固体废物，污染了环境。据统计，目前我国的城市生活垃圾中，包装物就占了体积的30％左右。如何促进包装产业的健康发展，防止过度包装污染环境，是本次法律修订的重点之一。

　　对过度包装问题，清洁生产促进法第二十条已经明确要求企业对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。同时，该法第二十七条要求国务院有关部门制定强制回收的包装物目录和具体办法，将防止过度包装污染环境的规定落到实处。这样的规定，基本上是符合我国社会经济发展水平和包装废物污染的实际状况的，为控制包装废物的增长提供了强有力的法律依据。但是，由于种种原因，过度包装问题并没有得到根本解决，尤其月饼、部分保健品的过度包装，广大人民群众意见很大。为解决这一问题，全国人大环境与资源保护委员会于2004年10月提请全国人大常委会审议的修订草案中，规定了要求有关部门制定相关标准来限制过度包装的内容。在审议过程中对此存在一些不同看法。有的意见认为，“过度包装”的具体含义不明确，究竟什么样的包装是过度包装？应当具体化；有的意见认为，通过标准来限制过度包装不一定可行，要采取更强有力的措施；还有的意见认为，限制过度包装应当充分考虑我国社会经济发展水平，不能造成负面的影响。经过反复研究并经审议通过的本法这一条第一款规定，国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装污染环境。应该说，这一规定充分体现了源头控制和循环经济的理念，对防治包装固体废物污染环境必将发挥积极的作用。企业应当从包装的设计制造开始，就遵守国家有关标准，对其产品进行合理包装，防止过度包装情况的出现，实现固体废物的减量化。

　　国外对过度包装的控制手段主要有三类：第一类是标准控制，即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准（韩国、日本、加拿大）。第二类是经济手段控制，如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税（比利时）；再如通过垃圾计量收费，引导消费者选择简单包装（荷兰）。第三类是加大生产者责任，规定由商品生产者负责回收商品包装，通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收，生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计（德国、法国）。本法对过度包装的规定基本上采用了两种办法，即标准控制和加大生产者责任。这也是充分考虑我国实际情况的结果。至于经济手段控制，涉及的问题比较多，比如包装税的问题，就需要国家对整个税收体系进行通盘考虑，并要符合我国当前的社会经济发展水平，是否开征、征收的标准、适用的范围等都需要进一步研究，本法没有作这方面的规定。

　　本条第一款规定的通过标准防止过度包装污染环境的内容包括：

　　1．组织制定标准的部门是国务院标准化行政主管部门。根据标准化法和“三定”方案的规定，标准化行政主管部门是指国家标准化管理委员会。中国国家标准化管理委员会是国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院授权履行行政管理职能，统一管理全国标准化工作的主管机构。

　　2.制定标准的依据主要有三项：一是国家经济和技术条件即我国的经济发展水平和科技进步水平。我国是发展中国家，社会经济发展程度比较低，国家发展包装产业的主要目的除了保护产品外，还要提升产品的市场竞争力，改善人民群众的生活条件因此，对包装的限制不能脱离我国的经济发展阶段，不能不顾我国的国情照抄照搬西方发达国家的标准。总体而言，我国包装产业的发展还是远远不够的，还应当大力推动。立法要限制的，只是那种大量浪费自然资源，而对保护产品和提升价值上没有什么意义的无节制的过度包装。此外，我国的技术进步水平也是制定标准时要考虑的一个因素。包装作为一种产业，离不开科技的支撑。如果国家制定的对某种包装的限制标准超出了我国的科技水平，企业基本上无法做到，那这样的标准是不可操作的。总之，制定防止过度包装污染环境的标准，必须从我国的国情出发，充分考虑我国的经济和技术水平，作出切合实际的规定。二是固体废物污染环境防治状况。限制过度包装的根本目的在于防止资源浪费，防治过度包装产生的固体废物污染环境。因此，必须从我国固体废物污染环境的现实状况出发，所制定的标准必须有利于防治包装废物污染环境。三是产品的技术要求。包装的主要功能之一在于保护产品，不同的产品自然有其不同的包装要求。如果限制过度包装的标准与产品本身的技术要求不相符，实践中无法操作。那就不仅达不到防治包装固体废物污染环境的目的，还可能对包装产业的发展造成不必要的负面影响。因此，制定标准时，必须考虑产品的技术要求。

　　3.标准的种类本条第一款未作限制，可以是国家标准，也可以是行业标准，可以是强制性标准，也可以是推荐性标准。实际工作中应当制定哪种标准，可以由国家标准化管理委员会按照不同产品包装的具体要求确定。

　　4.制定标准的目的在于防止过度包装造成环境污染。什么是过度包装，一般来说，凡是超出了包装基本要求，即保护产品和提升产品价值要求的包装，都属于过度包装。当然，这一界定是比较含糊的，实践中也很难操作。但是，如果某种产品，比如群众意见比较大的月饼，有了明确的包装标准，那么，凡是超出这一标准要求的包装就可以认定为过度包装。这就给将来的工作提供了明确的依据，也是制定有关标准的意义所在。从固体废物“三化”原则的角度看，通过制定标准防止过度包装污染环境，可以从根本上解决固体废物减量化的问题。《包装废弃物的处理与利用通则》对这一问题也规定，应当限制过分包装，包装应采用轻质、高强度的新型材料，应当采用集合包装、可多次重复使用的包装和集装化运输，并制定特殊规格的运输包装的标准化和通用化要求。当然，包装问题是比较复杂的，不可能一次性地得到解决，无论是标准的制定，还是强制回收办法的执行，都需要有一个渐进的过程。现实生活中的产品种类很多，不同的产品特性不同，对包装的要求也有区别。要制定适用于所有包装物的统一标准，难度很大。因此，有关部门应当针对月饼等人民群众意见比较大的产品，先行制定防止过度包装污染环境的标准，要求各生产企业遵守执行。随着社会的进步和经济的进一步发展，限制的标准可以逐步扩展到其他类别的产品，最终实现包装废物的减量化、资源化和无害化。

　　三、产品和包装物强制回收制度

　　近年来，西方发达国家针对电子产品、废旧机动车、包装等物品实行了一项新制度，即生产者责任延伸（EPR）制度。产品和包装物的强制回收制度只是生产者责任延伸制度的具体体现。按照生产者责任延伸制度，产品的生产者不仅要对所生产产品的质量瑕疵以及生产过程中造成的环境污染负责，还要对无瑕疵的产品或包装物废弃后承担回收利用或者处置的责任。换言之，生产者的责任链条要延伸到无瑕疵产品或包装废弃之后。这一制度突破了传统民法生产者对产品质量负责的原则，它通过延伸生产者的责任，将生产、消费、废物回收处置三种不同类型和阶段的责任有机地统一在一起。对产品和包装物的强制回收制度，清洁生产促进法第二十七条第一款已规定，生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。本条第二款在清洁生产促进法规定的基础上作了进一步规定。具体内容包括：

　　1．强制回收目录的制定机构。按照清洁生产促进法的规定，对产品和包装物的强制回收目录由国务院经济贸易行政主管部门制定。2003年国务院机构改革后，国家经济贸易委员会被撤销，其职能分别并入国家发展和改革委员会、商务部等有关部门。国家经贸委原有的资源节约与综合利用工作划入国家发改委。按照国家发改委“三定”方案规定，国家发改委推进可持续发展战略，研究拟订资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的政策，协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题，组织协调环保产业工作。据此，负责这一目录制定工作的是国家发展和改革委员会。国家发展和改革委员会在开展工作时，也应当加强各部门之间的协调和沟通，与国家环境保护总局等有关部门互相协作，做好这项工作。目前，这一强制回收的目录还没有出台，国家发改委正会同有关部门抓紧研究制定。

　　2.强制回收目录规范的对象。强制回收目录既可以针对产品，也可以针对包装物。实行强制回收制度，其意义在于防止固体废物污染环境，危害人体健康，同时也通过回收和综合利用，减少原材料的消耗，提高资源的再利用率。因此，要求强制回收的，并非所有的产品和包装物，而主要是那些原材料消耗较大、污染环境严重、危害人体健康的产品和包装物，比如，含有毒有害物质的废电器产品、含有对环境危害严重物质的产品（如废冰箱中的CFC）、含不回收可能产生危险物质的产品（如报废汽车）、含有危害人体健康物质的产品或包装物（如医疗废物）以及一些常用的包装物（如纸张、木材、塑料、玻璃）等。具体哪些产品和包装物应当进行强制回收，要结合我国的经济技术发展水平、固体废物污染环境状况、产品和包装物的技术要求等实际情况确定。

　　3.强制回收义务。根据本条第二款规定，强制回收是有关企业必须履行的法定义务。目前，有关部门正在研究起草有关产品和包装物的强制回收办法。从西方国家的情况看，建立行之有效的回收机制是一件极为复杂的工作，涉及方方面面，不仅政府部门要加强协调，企业和公众也要有一个认识的过程。我国的情况与西方国家有很大的不同，如何从国情出发建立回收机制，将是各级政府和有关部门工作中要解决的重点问题。当然，无论采用什么样的回收机制，法律已经将强制回收的义务主体确定为生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业。具体地说，这一义务主体首先须是企业，个人无须承担这一义务；其次，该企业包括生产者、进口者和销售者，即不仅是生产有关产品和包装物的企业应当承担强制回收责任，进口者和销售者也有同样的义务。当然，进口者、销售者可以与生产者达成协议，按照一定的比例分担义务或者约定由生产者承担这项义务；再次，该企业必须生产、进口或者销售了被列入强制回收目录的产品和包装物，从事其他产品和包装物生产、销售或进口的，不承担强制回收义务。违反本条第二款规定的强制回收义务的，依照清洁生产促进法第三十九条的规定处罚。