政府采购串通行为的界定与法律责任

　　


　　《政府采购法》第二十五条规定，政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益。《政府采购法》第七十二条规定了采购人、采购代理机构与供应商之间恶意串通违法行为的法律责任；第七十七条规定了供应商与采购人、采购代理机构之间恶意串通违法行为的法律责任，但未明确规定串通行为的具体情形。供应商之间，以及采购人、采购代理机构与供应商之间恶意串通是政府采购实践中突出而又较为普遍的问题之一，严重损害了政府采购制度和政府采购当事人的合法权益。导致恶意串通行为屡禁不止的原因主要有：一是立法上缺乏对恶意串通行为的具体认定标准和法定情形；二是串通行为具有隐蔽性强、认定难、查处难等特征。《实施条例》第七十四条在总结实践经验的基础上，列举了供应商之间，以及采购人、采购代理机构与供应商之间恶意串通的几种常见表现形式，为认定查处串通行为提供了法律依据。

　　一、串通行为的具体情形

　　（1）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况，并修改其投标文件或者响应文件。该项规定情形属于供应商与采购人、采购代理机构之间的串通行为。“其他供应商的相关情况”，是指已获取招标文件的潜在投标供应商的名称、数量等开标前属于应当保密的信息，或者是采购人、采购代理机构提前开启投标文件、响应性文件将报价、方案等有关信息泄露给供应商。上述信息可能是供应商直接从采购人、采购代理机构获取，也可能是间接获取，即采购人、采购代理机构将有关信息泄露给第三人，经由第三人泄露给供应商，或者是供应商主动求证和采购人、采购代理机构默认等方式泄露有关的信息，或者故意将有关信息放置在供应商能够获取的地方。供应商在获得其他供应商的相关情况后，根据相关情况修改其投标文件或者响应文件，从而赢得更多的中标、成交机会。这种串通行为严重损害了其他供应商的合法权益，破坏了政府采购公平竞争机制，属于恶意串通行为。

　　（2）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件。该项规定情形属于供应商与采购人、采购代理机构之间的串通行为。招标文件、谈判文件、磋商文件和询价通知书规定，提交投标文件、响应性文件截止时间前，供应商可以撤换、修改已经提交的投标文件和响应性文件，撤换、修改投标文件或响应性文件应由供应商自主决定。如果采购人、采购代理机构授意供应商撤换、修改投标文件或者响应性文件，不可避免地利用其所掌握的信息，使特定的供应商通过撤换、修改投标文件或者响应性文件获得更高的中标、成交机会，损害了公平竞争机制和其他供应商的合法权益。采购人、采购代理机构授意供应商撤换、修改投标文件或者响应性文件可能是在提交投标文件、响应性文件截止时间前，也可能是在提交投标文件、响应性文件截止后、评审之前。

　　（3）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应性文件的实质性内容。该项属于供应商之间串通的情形。供应商之间协商投标报价是指供应商之间协商一致抬高或者压低报价，或者以高、中、低价格等报价策略分别投标，供应商之间协商技术方案是指对一些主要技术方案、技术指标等实质性内容的协商，包括按照招标文件规定的评标标准和方法制定不同的投标方案，故意非实质性响应招标文件等。供应商之间协商投标报价、技术方案等投标文件或者响应性文件实质性内容的目的在于实施围标，按照其协商的利益分配机制轮流中标或成交。

　　（4）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动。同一集团供应商与集团企业之间存在投资与管理关系，形成利益共同体。行业协会是为其成员提供服努、咨询、沟通、监督、自律、协调的一种民间性组织。商会是指商人依法组建的、以维护会员合法权益、促进工商业繁荣为宗旨的社会团体法人，是保护和增进全体成员既定利益的非营利性组织。集团、协会、商会应依法促进成员参与市场活动，维护其合法权益。但集团、协会、商会等组织要求其成员按照该组织要求协同参加政府采购活动则构成不正当竞争，损害其他供应商的合法权益。所谓协同行动，是指按照同一集团、协会、商会等组织预先确定的策略参与采购活动，确保该组织的成员或者特定成员中标、成交。构成本项规定的串通行为应具备两个要件：一是同一采购项目的不同供应商属于同一组织成员；二是参加采购活动的不同供应商按照该组织要求在同一采购项目中采取协同行动。需要加以区分的是，如果同一组织的供应商参加同一采购项目但没有采取协同行动的，并不属于恶意串通行为。

　　（5）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交。该项规定的串通行为，是供应商之间采取合谋行为，事先约定特定供应商中标、成交，需要其他供应商采取作为或者不作为的方式加以配合，其表现形式多样，且较为隐蔽，往往难以查证。实践中较常见的是采用陪标的方式，如一些供应商故意高报价以保证特定供应商的报价具有竞争优势，以使特定供应商中标、成交。

　　（6）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交。该项规定的串通行为，是供应商之间采取事先约定，以放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交的方式以使特定供应商具有竞争优势，获取中标、成交。实践中较常见的方式有，如购买招标文件的潜在供应商根据约定不按照招标文件要求准备和提交投标文件，提交投标文件的供应商根据约定撤回或者撤销投标，参加谈判的供应商在谈判过程退出谈判，第一中标、成交候选人或者中标、成交供应商按照约定放弃中标、成交等。

　　（7）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。该项为兜底性规定。实践中，供应商之间，采购人、采购代理机构与供应商之间的串通行为形式多样，且不断翻新，具体情形难以一一列明。实践中存在的串通行为还有：采购人、采购代理机构直接或者间接向供应商泄露评标委员会、谈判小组、磋商小组、询价小组成员等信息，明示或者暗示供应商压低或者抬高报价，明示或者暗示供应商为特定供应商中标、成交提供方便等。

　　二、认定串通行为的主体包括评标委员会或者评审小组、财政部门、司法机关

　　《实施条例》第七十四条未规定串通行为的认定主体。根据《招标投标法》《反不正当竞争法》《刑法》等相关法律、行政法规，认定的主体应包括：一是评标委员会或评审小组。评标委员会或者评审小组在评审时，如果发现《实施条例》所列串通情形的，应当认定串通行为，否决相关投标文件或者响应性文件，但评标委员会或者评审小组无权做出惩罚，应将有关涉嫌串通行为的情况向财政部门报告，由财政部门依法认定后给予相关当事人行政处罚或者移送有关机关处理。二是财政部门。财政部门是政府采购法定的监督管理部门，对政府采购活动负有监督检查、投诉和举报处理等法定职责。因此，除了收到评标委员会或者评审小组关于串通的报告应当依法处理外，在日常监督检查和投诉举报处理工作中发现上述情况的，也应当依法做出处理。三是司法机关。政府采购监督管理部门在处理过程中发现串通行为情节严重，可能构成犯罪的，应移交司法机关处理，由司法机关根据《刑法》相关规定追究相关当事人的刑事责任。

　　三、法律责任

　　对供应商依照《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任，即处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任

　　对采购人、采购代理机构及其工作人员依照《政府采购法》第七十二条的规定追究法律责任，即构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国政府采购法

　　第七十二条　采购人、采购代理机构及其工作人员有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分：

　　（一）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；

　　（二）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；

　　（三）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；

　　（四）开标前泄露标底的。

　　第七十七条　供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

　　（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

　　（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

　　（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

　　（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

　　（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

　　供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。

　　中华人民共和国政府采购法实施条例

　　第七十四条　有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：

　　（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；

　　（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；

　　（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；

　　（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；

　　（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；

　　（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；

　　（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

· 供应商违法所应承担的法律责任

· 采购人、采购代理机构违反规定隐匿、销毁或者伪造、变造采购文件所应承担的法律责任

· 采购人对应当实行集中采购的项目不委托集中采购机构代理采购所应承担的法律责任

· 政府采购监督管理部门对政府采购项目采购活动的检查