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采购人、采购代理机构违法采购的法律责任
作者：本网综合 发布：2020-05-09 浏览量：1085
《实施条例》第六十八条对采购人、采购代理机构违反政府采购法律、行政法规规定实施采购的法律责任作了规定。本条有十项违法情形，采购人或者采购代理机构可能单独实施也可能共同实施违法行为。这里的采购代理机构包括集中采购机构和集中采购机构以外的其他采购代理机构。《实施条例》针对实践中存在的问题，比照《政府采购法》第七十一条和第七十八条的违法行为类型和法律责任，补充规定了法律责任。其中，第一项、第二项、第三项、第八项、第十项是违反《政府采购法》第二十六条、第十一条和《条例》第八条、第九条和第十条、第五十一条和第五十三条、第四十一条和《条例》第四十五条规定的法律责任。第四项、第五项、第六项、第七项、第八项、第九项是违反《条例》第十五条、第三十九条、第四十二条、第三十四条第四款、第五十二条第一款、第四十四条第二款规定的法律责任。本条违法行为依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。
一、本条规定的违法行为
（1）未按照《政府采购法》和《条例》规定的方式实施采购。该项情形违反了《政府采购法》第二十六条和《实施条例》第二十四条、第二十五条的规定。
按照《政府采购法》《实施条例》及财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014] 214号）的规定，目前法定的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价六种。实践中在适用采购方式方面存在的问题有：应当公开招标的未经财政部门审批采取非公开招标方式；公开招标数额标准以下的采购项目未依据政府采购法律制度规定的适用情形选择采购方式，如不符合单一来源采购适用情形而采取单一来源方式采购；采用《政府采购法》规定的五种采购方式以外且未经国务院财政部门认定的采购方式开展采购如采用所谓的“跟标”采购等方式。
《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。但对工程项目采用招标以外的采购方式未作明确规定，导致在实践中，工程项目采用非招标采购的无法可依，大量采用了直接发包，严重违背了政府采购公开透明和公平竞争的原则。政府采购工程依法不进行招标的，应当按照《政府采购法》和《实施条例》第二十五条以及财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）的规定，采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式开展采购。
政府采购每一种方式都有相应的采购程序，如招标程序包括资格审查、招标公告与邀请、投标、开标、评审、决标、中标通知等各环节，竞争性谈判程序包括成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定成交供应商等环节。竞争性磋商包括成立磋商小组、制定磋商文件、确定邀请参加磋商的供应商名单、磋商、综合评分、确定成交供应商等环节。询价程序包括成立询价小组、确定被询价的供应商名单、询价、确定成交供应商等环节。单一来源采购包括邀请专业人士、协商谈判、成本核查、采购情况记录等环节。采购人或者采购代理机构在选择所适用的采购方式后，还要严格执行相应的采购程序。
（2）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息。该项情形违反了《政府采购法》第十一条以及《实施条例》第八条的规定。
《政府采购法》第十一条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。《实施条例》第八条规定，政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。本条明确了采购项目信息只能在省级以上财政部门指定的媒体上发布，如果采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。具体预算金额标准授权国务院财政部门规定。这是对《政府采购法》第十一条规定的补充，有两层含义：一是政府采购项目信息公告媒体只能由省级以上财政部门指定；二是采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。实践中存在的问题：一是采购人或者采购代理机构不在财政部门指定的媒体上公告政府采购项目信息；二是采购人或者采购代理机构不在省级以上财政部门指定的媒体公告政府采购项目信息。对于第二种情况，在地市级以下表现得尤为明显，采购人或者采购代理机构往往只在本级财政部门指定的媒体上发布公告，使得信息的公告范围受到限制，影响了项目信息公告的广度和项目的竞争性。
除在指定媒体公告政府采购信息外，采购项目信息公告的内客也应当符合《政府采购法》和《实施条例》规定。2019年财政部发布了《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号），规定了采购信息公告的范围和内容。采购人或者采购代理机构应当严格执行法律、行政法规和规章有关政府采购信息公告的规定。
（3）未按照规定执行政府采购政策。该项情形违反了《政府采购法》第九条和第十条，以及《实施条例》第七条第三款的规定。
在政府采购活动中落实政府采购政策，是《政府采购法》和《实施条例》对采购人、采购代理机构设定的法定义务。实践中存在的问题有：在采购文件中未明确规定落实政府采购政策的相关内容，未规定优先采购节能和环境标志产品的措施，采购强制采购节能产品目录之外的产品，未经财政部门审核采购进口产品，未将预留项目授予中小微企业，对小微企业未给予价格扣除优惠等。采购人或者采购代理机构未严格执行政府采购政策的，应当追究其法律责任。
《实施条例》第七条第三款规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。在工程采购项目中应当落实政府采购相关政策，包括采购节能和环境标志产品、支持中小企业发展、购买本国产品等。虽然《政府采购法》对政府采购项目执行政府采购政策有明确规定，但由于进行招标投标的政府采购工程执行的是《招标投标法》，而《招标投标法》没有政府采购政策的相关规定，多年来，进行招标投标的政府采购工程一直没有执行政府采购政策，严重影响了政府采购政策功能的发挥。《实施条例》施行后，采购人或者采购代理机构在实施工程采购项目中不执行政府采购政策的，应承担相应的法律责任。
（4）违反《实施条例》第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失。该项情形违反了《实施条例》第十五条的规定。
《实施条例》第十五条规定的内容包括：第一，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件；第二：采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求；第三，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见；第四，除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。
实践中存在的主要问题有：采购人的采购需求不完整、不明确，或者不符合国家法律、行政法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，导致无法组织对供应商履约情况进行验收，致使国家财产遭受损失。基于上述违法行为，采购人或者采购代理机构应当承担法律责任。
（5）未依法在政府采购评审专家库中抽取专家。该项情形违反了《实施条例》第三十九条的规定。
专家评审制度是我国政府采购制度的重要组成部分，招标采购中必须组建评标委员会进行评审，竞争性谈判和询价采购必须组成谈判小组和询价小组，竞争性磋商采购必须组成磋商小组。评标委员会、谈判小组、磋商小组和询价小组中评审专家的人数不得少于2/3。根据《实施条例》第三十九条的规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中抽取评审专家。目前，省级以上财政部门基本上都已组建了政府采购评审专家库，制定了相应的管理办法，基本上采取随机抽取专家的办法，避免对抽取专家的人为干预。实践中存在的问题主要集中在评标委员会或评审小组中评审专家人数不足、“专家不专”、采购人或者采购代理机构自行推荐专家、有限的评审专家多次反复参加评审等方面。上述问题有待于财政部门进一步完善专家库的建设，以满足采购人、采购代理机构的评审需要。对采购人或者采购代理机构不依法在政府采购评审专家库内抽取评审专家或者违法指定评审专家的，应当追究其法律责任。
目前，国务院财政部门规定可以不从政府采购评审专家库中抽取专家的情形有：《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令）第七条第三款规定，采用竞争性谈判、询价方式采购的政府采购项目，评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，通过随机方式难以确定合适的评审专家的，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）第十四条第二款，比照上述竞争性谈判方式对评审专家的选定要求，对竞争性磋商方式评审专家的选定做出了相同的规定。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）第七条规定，项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责政府和社会资本合作( PPP)项目采购的资格预审和评审工作。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。
（6）非法干预采购评审活动。该项情形违反了《实施条例》第四十二条的规定。
为保证评审的客观性和公正性，《实施条例》及有关制度要求，评标委员会、竞争性谈判小组、竞争性磋商小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，任何人不得非法干预评审专家的评审工作。实践中，采购人、采购代理机构非法干预评审活动的情况却时有发生，最常见的干预形式是向评标委员会、竞争性谈判小组、竞争性磋商小组或者询价小组中的评审专家做倾向性、误导性的解释或者说明。实践中，还有采购人或者采购代理机构明确指定产品或者服务供应商。不论是提供倾向性、误导性解释或说明，还是指定供应商，都违背了公平、公正的原则，采购人、采购代理机构都应当承担相应的法律责任。
（7）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应。该项情形违反了《实施条例》第三十四条第四款的规定。
《实施条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。正如前文所述，综合评分法的关键是如何确定评审因素和与评审因素的量化指标相对应的分值。实践中存在的主要问题是：将与投标报价无关的资格条件、业绩要求或商务条件等指标设定为评审因素，设定的评审因素缺乏量化指标，有量化指标的评审因素没有对应的分值设置等。上述问题导致了评审的随意性，严重影响评审的质量和公正。所以，采购人或者采购代理机构应当严格执行评审的有关规定，否则将承担相应的法律责任。
（8）对供应商的询问、质疑逾期未作处理。该项情形违反了《政府采购法》第五十一条和第五十三条，以及《实施条例》第五十二条第一款的规定。
供应商的询问、质疑是供应商进行权利救济的主要方式。根据《政府采购法》的规定，供应商的询问、质疑是由供应商向采购人或其委托的采购代理机构提出，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时做出答复。《实施条例》第五十二条第一款补充规定了询问答复的时间，即采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问做出答复。
供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑，采购人或其委托的采购代理机构应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内做出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。
实践中存在的问题有：一是采购人或采购代理机构拒不接受供应商的询问、质疑，或者相互推诿，致使供应商错过了质疑有效期；二是未针对询问、质疑事项作有效答复，引发供应商的投诉；三是对询问、质疑未在规定的时间内答复，致使供应商丧失商业机会和救济利益。《政府采购法》和《实施条例》明确规定了供应商询问和质疑答复的时限，目的在于通过及时答复有效维护供应商的合法权益。采购人、采购代理机构必须严格执行。
（9）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。该项情形违反了《实施条例》第四十四条第二款的规定。
评审结果是评标委员会、谈判小组、磋商小组和询价小组依法评审的结果，采购人、采购代理机构不得以任何理由改变评审结果，如擅自改变评审结果将损害政府采购评审制度的严肃性，损害供应商的合法权益。实践中，采购人对评审结果不满意，往往采取重新评审的做法改变评审结果。甚至在中标、成交结果公告或通知后，要求对中标、成交供应商的样品进行检测，或自行组织评审专家或者由采购人单独对供应商进行考察，并根据检测、考察的结果改变评审结果。所以，《实施条例》第四十四条补充规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。
（10）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。该项情形违反了《政府采购法》第四十一条和《实施条例》第四十五条的规定。
对供应商履约情况进行验收既是采购人或其委托的采购代理机构的权利，也是义务，能否按照规定组织对供应商履约情况进行验收直接影响采购的质量，如果采购人或其委托的采购代理机构怠于或者疏于按照规定进行履约验收，将损害采购人利益，进而损害国家利益和公共利益。实践中，采购人或其委托的采购代理机构往往重采购程序而轻合同履行，不组织对履约进行验收，或未按照规定组织验收。验收是合同履行的主要环节，通过验收能够及时发现供应商是否按照合同规定履行合同义务，能够及时采取补救措施或者追究供应商的违约责任。《政府采购法》第四十一条规定了验收的要求，《实施条例》第四十五条对法定要求作了细化和补充规定。
二、本条规定的法律责任
本条规定的违法行为，依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。
《政府采购法》第七十一条规定的法律责任包括：
(1)责令限期改正。本条规定的责令限期改正是指财政部门责令采购人、采购代理机构按照《政府采购法》和《实施条例》规定的方式实施采购，依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息，按照规定执行政府采购政策，根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件，采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，依法在政府采购评审专家库中抽取专家，不得非法干预采购评审活动，采用综合评分法时评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标相对应，对供应商的询问、质疑在规定时间内处理，不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，按照规定组织对供应商履约情况进行验收等。
(2)警告。
(3)罚款。《实施条例》第六十六条第一款对《政府采购法》第七十一条规定的罚款具体作了规定，罚款数额为10万元以下。财政部门根据采购人、采购代理机构违法情节轻重、影响大小、纠正情况，处以10万元以下的罚款。本条的罚款可以与警告合并适用，也可以单独适用。
(4)给予处分。
《政府采购法》第七十八条规定的法律责任主体是采购代理机构，法律责任的种类包括：
(1)罚款。采购代理机构出现本条规定的违法情形，依照《政府采购法》第七十一条处以罚款，具体罚款金额按照《实施条例》第六十六条第一款执行。
(2)在一至三年内禁止其代理政府采购业务。在禁止其代理政府采购业务期间，采购代理机构不得接受采购人的委托代理政府采购业务，具体禁止代理政府采购业务的期间为一至三年，财政部门应根据采购代理机构违法行为的影响程度确定具体的禁止代理政府采购业务的期间。在禁止代理政府采购业务期间届满后，采购代理机构可以恢复政府采购代理业务。
(3)依法追究刑事责任。采购代理机构的违法行为构成犯罪的，应由司法机关追究刑事法律责任。单位构成犯罪的，对单位判处罚金，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以相应的刑罚。
相关法律法规条文
中华人民共和国政府采购法
第七十一条 采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：
（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；
（二）擅自提高采购标准的；
（三）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；
（四）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；
（五）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；
（六）拒绝有关部门依法实施监督检查的。
第七十八条 采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
中华人民共和国政府采购法实施条例
第六十八条 采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：
（一）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购；
（二）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；
（三）未按照规定执行政府采购政策；
（四）违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；
（五）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；
（六）非法干预采购评审活动；
（七）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应；
（八）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；
（九）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果；
（十）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。
· 采购人、采购代理机构的违法行为影响中标、成交结果的处理办法
