海域使用管理法释义第十一条：关于海洋功能区划编制原则的规定

　　

　　第十一条  海洋功能区划按照下列原则编制：

　　（一）按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；

　　（二）根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；

　　（三）保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；

　　（四）保障海上交通安全；

　　（五）保障国防安全，保证军事用海需要。

　　【释义】本条是关于海洋功能区划编制原则的规定。

　　一、自然的或社会的一切事物的存在和发展，都是有其客观规律的，原则是事物存在和发展规律的一种抽象概括。原则一旦被科学地抽象出来，它就能反过来指导、约束、规范人的社会行为，保证人的活动适合于自然界和社会的运动规律，从而达到人们的目的。本条规定了海洋功能区划编制应遵循的基本原则，以保证海洋功能区划的客观性、社会性和可实施性。

　　二、自然属性原则。海域特定区域自然属性的特殊性和不同区域自然属性的差异性是划定各种功能区的先决条件。也可以说自然属性才是海洋功能区划分的主要标准。海洋自然属性的内涵是丰富的，主要包括区位、自然资源和自然环境三个方面。

　　1、区位，即地理区位或某一海域在空间的地理位置。海洋作为一个地理综合体，既有经向和纬向的区域分带，也有垂直的分带。以我国东部海域为例，其纬向海域可分为热带、亚热带、温带海域；其经向海域，可分为海岸带、中近海和中远海等；其垂直分带，则可分为极浅海、浅海、深海、海沟和大洋（存在台湾岛以东的西北太平洋）等。不论那种方向的分带现象，都会导致不同海域的自然环境与资源的相关规律。凡处于同一个地域（或海域）单元的，其环境和资源（特别是生物资源）往往表现出某种程度上的一致性或相似性，而分处在不同的海域者，则表现出某种程度的差异和区别，这便形成不同区位的海域。不同的区位，决定了它所处位置的重要程度，社会经济发展的程度，所以，它是划分海洋功能区必须考虑的重要因素。

　　2、自然资源，海洋功能区的核心在于它有什么用途（功能），这种用途是由它包含的资源的类型和丰度所决定的。所以，海洋功能区划中自然资源是非常重要的因素。海洋功能区划时，必须全面分析、认识该海域的一切资源，既包括生命资源的渔业资源、生物资源等，也包括非生命资源的矿产资源、港口资源、动力资源、化学资源、旅游资源等。海洋功能区单元，绝大部分是由这些资源对象划定的，比如港口区、航运区、油气区、固体矿产区、盐田区、海洋能区、地下卤水区、旅游区、海水养殖区、海洋捕捞区等。在自然资源运用到海洋功能区划中时，一定要掌握各类资源类别、分布、储（蕴）藏量、时空变化、可利用条件等，如果仅了解资源类别，其他条件不清楚时，开发利用的功能也无法选择。

　　3、自然环境，海洋自然环境是由海洋水文气象、海水化学、海洋生物、海洋地质地貌、海洋灾害和海洋污染等条件所组成。海洋环境与陆地环境相比，两者有显著的差别。海洋环境具有组成要素复杂性，自然变化过程相对更为迅速、局部区域有时会十分激烈等特点。由此也造成了人们对海洋环境状况及其变化的了解和认识，其难度大大增加。海洋自然环境状况直接影响海洋资源的开发利用程度和方向，所以，在海洋功能区划时，必须充分重视海洋自然环境要素。

　　二、社会属性原则。按国标《海洋功能区划技术导则》对海洋功能区的规定，社会属性在划定海洋功能区时，要“考虑到海洋开发利用现状和经济社会发展的需要”。它不是可有可无的条件，而是必要条件，只有按照经济和社会发展的需要来选择何种功能（或功能顺序）,  才能使划分的功能区更具有可操作性和实践性。“根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海”原则，除其作为普遍性原则外，在运用到海洋功能区划上，主要针对下面3种情况：一是当一个具体海域单元的主导功能（即处于最具价值优势的功能）出现2个或2个以上时，仅就自然属性难以决断其取舍的排序，那么，就需要根据经济与社会需要的紧迫程度和国家优先政策来加以确定。例如我国在编制小比例尺海洋功能区划时，各地都遇到，近海的一些海域，既有港口与航运功能，也有增养殖功能，而且两者对该海域都有优势。当时国家经济发展确立了交通、能源先行的政策，据此就把该海域划定为港口航运区；二是相邻海域功能单元，如果有一海域已投入开发利用并已形成产业规模，而且有一定的开发历史，那么，尚待确定的功能区海域就要考虑其协调性问题，在若干功能方向中，合理选定能够与已有产业匹配的优势功能；三是依据沿海地区的经济区划及社会发展目标和海区（比如渤海区、北黄海区、南黄海区、长江三角洲海区等）的开发利用的生产布局和局部海域生产结构的合理性需要，必将对海域新的开发利用内容有某些范围的要求，海域优势功能的选择范围就会有所缩小，以使海洋经济的发展适应海区生产布局方向和沿海地方经济与社会发展的全国定向。如此等等，说明海洋功能区划的社会属性原则，也是很重要的。

　　三、生态环境保护和可持续利用原则。该项原则实际包含两个侧面，即生态环境保护和可持续利用，促进海洋经济发展只是其达到的目标之一。

　　1、海洋生态环境保护。所谓生态环境系指：任何区域的生物，其全部生态因素和其分布区的生存环境条件的统一总体。地球上的陆地和海洋区域的动、植物的生存、演化都紧密地依赖于周围的环境，两者相互联系、相互作用，组成密不可分的统一体。环境由许多要素构成，直接作用于动、植物生命过程的那些环境因素称之生态因素，如空气、热、水、土壤、生物条件和人类影响等，它们都是生态环境的基本内容。在早期，原始的自然生态环境是长期自然演化的结果，生态环境内部各要素间基本是平衡的。后来随着人类大规模开发利用，生态系统内部、生态环境诸要素之间彼此的平衡被打破了，从而使生态环境失衡，进而危害动物、植物为主体的生物界和人类的生存和发展，直至今天生态环境已成为人类持续发展的基本障碍。所以在近30多年来，联合国及其有关国际组织一直坚持不懈地警告全球生境的危机及提倡大力加强生态环境保护的重要性与紧迫性。如1972年5月《人类环境宣言》原则之六：“为了保护不使生态环境遭到严重的或不可挽回的损害，必须制止在排除有毒物质或其他物质所及散热量或集中程度超过环境能使之无害的能力。应该支持各国人民反对污染的正义斗争”；  1992年6月《里约环境与发展宣言》原则七又强调：“世界各国都要”“本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。”海洋功能区划是为合理开发利用海洋和保护海洋生态环境一项基础性和科学性的工作。

　　2、海洋可持续发展原则。可持续发展的概念是20世纪80年代后期提出，90年代被联合国正式确立的人类继续发展的思想，现在已被国际社会普遍接受并付诸实施。其基本含义是“既能保证使之满足当前的需要，而又不危及下一代满足其需要的能力”。可持续发展既是人类今天和未来发展的要求和目标，也是发展应实行的原则和方法。可持续发展原则，目前已成为国际社会的共同遵守准则，编制海洋功能区划无疑也不能例外。

　　四、保障海上交通安全原则。在经济全球化的背景下，海洋交通运输，承担着各大州之间的贸易货物运量的88%以上。在此种形势下，畅通和安全的海上交通运输是发展海洋经济的重要条件。所以，编制海洋功能区划时，就应该充分注意港口和锚地建设的需要及安全航运的需要。

　　五、保障国防安全用海原则。沿海国家毗邻海域，其领海外界之内海域，按照《联合国海洋法公约》规定：  “1、沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域（该《公约》第三条又规定‘每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止）……称为领海。2、此项主权及于领海的上空及其海床和底土”。  《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，我国领海宽度确定为12海里，我国对领海的主权及于领海上空、领海的海床、底土。由国际法和国内法给领海的法律地位可见，领海外界向陆一侧的海域是沿海国家的国土的组成部分。领海之外的国家管辖海域其自然资源的主权利用亦属于沿海国家。只要有国家主权权益的地方，就存在政治、军事安全的保障设施和力量的条件，确保国家的主权不受侵犯，利益不受损害。尤其是当国家在此区域存在诸多不定因素和国家政治、经济和国际关系总体战略，必须通过该海洋区域实现时，这一海洋区域的战略价值就会异乎寻常地凸显出来。这些因素必然反映在海域的使用安排上和海洋功能区划上。对于海洋功能区划编制有关国家安全和其军事利用区的划定，就不能不在统筹兼顾之中，予以优先的考虑。虽然在本法的海洋功能区划适用原则中是最后一款规定，但其事物本质的规定性，又客观决定了该原则的优先性。