采购人的范围、职责和义务及禁止行为

　　


　　采购人即政府采购的需方主体，《政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。需要说明的是，集中采购机构是政府设立的代理集中采购项目的执行机构，不属于采购人范畴。也就是说，采购人不包括集中采购机构，但应当包括部门内设的部门集中采购机构。

　　一、采购人在政府采购活动中的责任和义务

　　《政府采购法》只明确了采购人是政府采购活动中享有权利和承担义务的主体之一，但没有明确采购人在政府采购活动中应承担的具体义务和责任。为此，《实施条例》第十一条第一款对此进行了细化规定，即采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，公正廉洁，诚实守信，厉行节约，科学合理确定采购需求。

　　（1）维护国家利益和社会公共利益，执行政府采购政策。政府采购使用的是国家财政性资金，它不同于一般意义上的商业采购活动。政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务，而采购人作为政府采购活动的重要主体，在政府采购活动中必须把维护国家利益和社会公共利益，执行政府采购政策作为应尽的义务。从《政府采购法》第一条的立法目的来看，政府采购不但对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、保护当事人的合法权益、促进廉政建设方面有着十分重要的作用，而且在维护国家利益和社会公共利益方面也有着非常重要的意义。

　　在政府采购政策功能的运用方面，借鉴西方国家政府采购政策运用体系的经验，我国已经建立并正在逐步完善政府采购政策功能体系，包括通过制定需求标准贯彻节能、环保、安全等采购政策，通过拟定供应商的资质条件落实购买本国产品和信息安全等政策，通过预留份额贯彻促进中小企业发展、支持监狱企业发展的采购政策，通过价格评审优惠和优先采购贯彻节能、环保、促进中小企业发展、支持监狱企业发展的采购政策。

　　这些政府采购政策的实践，丰富了财政调控的方式和手段，促进了产业政策落实，显示出其作为宏观调控手段的重要作用。不过，在实践中，少数采购人执行政府采购政策的自觉性还有待加强。有些采购人确定采购需求时未充分考虑如何执行政府采购政策方面的问题，没有把维护国家利益和社会公共利益放在首位，一味地强调采购单位自身的需要，导致政府采购政策在实际政府采购工作中得不到落实，如不经批准，随意采购进口产品等，这些都应在《条例》的贯彻落实中加以改进。

　　（2）建立政府采购内部管理制度。采购人是政府采购行为的主体，对政府采购活动全过程负总责。主管预算单位对本系统政府采购工作负有重要的管理责任，要指导协调本系统政府采购工作。主管预算单位和采购人要通过建立内部管理制度将其责任分解落实。2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），对建立政府采购单位内部管理制度的有关内容、控制机制有着详细的规范。政府采购涉及面广、政策性强、技术复杂、廉政风险高。为保证工作目标的实现，节约财政资金和防止政府采购领域的腐败，单位内部应建立一整套完善的内部控制管理制度，主要是要建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。要根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。加强对政府采购项目验收的管理。要根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。要指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。加强对政府采购业务的记录控制。要妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行统计分析，并在内部进行通报。加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，要与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。

　　（3）公正廉洁，诚实守信。《公务员法》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》对国家公职人员廉洁从政有着明确的规定。平等守信的契约精神，对市场经济的发展起着重要作用。采购人在政府采购活动中，应当做到公正廉洁、诚实守信。《政府采购法》第三条规定“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。公开、公平、公正和诚实信用原则是政府采购的重要基础，是政府采购当事人各方都应遵守的原则。诚实信用对个人来讲，是立身之本，对政府部门来讲也是如此。政府采购是政府施政行为的体现，政府在采购活动中的行为诚信与否，将直接影响到政府的公信力，采购人员应当在政府采购活动中秉持平等守信的契约精神。特别是采购人在政府采购活动中处于强势地位，通过《条例》进一步强化采购人应坚持诚实信用的原则尤为重要。实践中，采购人为了本部门、本单位甚至个人的利益违反诚实信用原则损害供应商利益的情况不在少数，突出表现在无正当理由不依法确认采购结果、拒绝签订采购合同、单方面要求修改采购合同或者不及时按合同要求支付采购资金等方面。这些行为违反了相关法规政策，也与当事人应当遵循的契约精神相悖。

　　（4）厉行节约，科学合理确定采购需求。《党政机关厉行节约反对浪费条例》第四条规定：“党政机关要厉行节约反对浪费，坚持从严从简，勤俭办一切事业；坚持依法依规，遵守国家法律法规和党内法规制度的相关规定，严格按程序办事；坚持总量控制，科学设定相关标准。”第十二条规定：“政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。”实践中，采购人违反有关政策规定超标准采购、“豪华采购”的情况经常发生。超标准采购、“豪华采购”不仅浪费了财政资金，而且严重影响了政府的形象。为了从根本上遏制政府采购活动中超标准采购、“豪华采购”的行为，采购人要建立预算执行全过程动态监控机制，完善预算执行管理办法，建立健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性，提高预算执行的准确率；根据可用和够用的原则，严格制定本系统或本部门的有关货物和服务的需求标准，并建立标准调整机制，定期根据有关货物和服务的市场价格变动情况调整相关需求标准。通过以上措施，从源头上遏制“天价采购”、“豪华采购”等问题的发生。

　　二、禁止采购人向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务

　　《实施条例》第十一条第二款主要是对采购人在开展政府采购活动中一些行为的禁止规定，增强《条例》的可操作性。实践中，采购人向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务的现象时有发生。

　　这些现象有的表现为法律禁止的“暗扣”，有的表现为法律允许的“明扣”。“暗扣”涉及违反党纪国法，《条例》予以禁止，大家比较容易理解。但对于法律允许的“明扣”，大家往往认为是小事一桩，甚至很多人还认为，该行为为单位节约了某方面货物和服务的采购资金，增加了国家的固定资产，应该是个好事。实际上，该想法是没有充分认识到此种行为是对政府采购公平交易原则的一种伤害，破坏了政府采购制度的规范性和严肃性。

　　向供应商索要赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务是采购人的一种主动行为。突出表现是采购人在采购文件中要求供应商在采购项目之外增加部分与采购项目相同的产品和服务，或提供与采购项目无关的其他产品和服务。如在实施图书采购活动中，在采购文件中要求供应商承诺组织学校教师外出考察和接受学生实习，或者在采购文件中提出赠送的商品和服务由供应商确定，并将承诺赠送与采购无关的其他商品、服务作为评审因素。采购人接受供应商给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务是一种被动行为。主要表现在供应商在投标或响应文件中主动提出增加部分与采购项目相同的产品或服务，或提出在中标或成交金额的基础上给予采购人一定比例的回扣，以及赠送与采购项目无关的货物和服务。

　　表面上看，接受与索要有着较大的区别，但是从所产生的结果来看，接受或者索要都会损害国家利益和社会公共利益。一是违反了政府采购公平和公正原则，没有反映出采购价格与采购标的在数量、质量等影响成本因素上严格的对价关系；二是赠予和回扣最终一般都会反映在采购的货物和服务价格上面，导致采购价格高于市场价格；三是采购人索要或者接受的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务一般是采购人没有纳入采购计划且当时并不急需的商品，一般也没有纳入单位财务和资产管理，容易产生浪费和腐败。

　　需要注意的是，采购人为了验收以及产品后续维修工作的需要，在采购活动中要求或接受供应商提供的与采购货物相同的商品和与该货物相关的其他商品，以及相关的服务，不能视同为本款所规定的索要行为，如采购一批家具，要求供应商在供货时多提供一套相同的家具，进行破坏性实验，以证明供应商交付的货物是否符合合同的要求，或者要求供应商提供一些相关配件，保证及时进行维修，但这些要求一般应在采购文件中提出。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国政府采购法

　　第十五条　采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。

　　中华人民共和国政府采购法实施条例

　　第十一条　采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。

　　采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

· 政府采购回避制度

· 政府采购项目信息公开的规定

· 除特殊情况外政府采购应当采购本国货物、工程和服务的规定

· 政府采购政策的制定主体和实现措施