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人大常委会监督法释义第三十九条：关于组织特定问题调查委员会的主体和范围的规定
作者：本网综合 发布：2019-10-02 浏览量：679
第三十九条 各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。
【本条主旨】
本条是关于组织特定问题调查委员会的主体和范围的规定。
【本条释义】
一、我国人大及其常委会的特定问题调查制度的产生与发展
国会拥有国政调查权，起源于英国，研究者将其称为“国事调查权”或“国政调查权”，主要指国会所进行的有关国家重大事宜的调查，区别于行政或司法部门所进行的一般调查。近现代立宪国家，无论宪法有无明文规定，普遍承认国会拥有国政调查权。比如：德国宪法规定，联邦议院有权力、并在四分之一议员提议下有义务设置调查委员会。该委员会应在公开会议上审理必要的证据，也可秘密进行。1931年比利时王国宪法规定，各议院拥有国政调查权。苏联1936年的宪法规定，苏联最高苏维埃认为必要的时候，对于任何问题可以组织调查委员会或者监察委员会。一切机关和公职人员都有义务执行这些委员会的要求，并且向它们提供必要的材料和文件。1947年意大利宪法规定，各议院对有关公共利益的问题均得进行调查。美国宪法虽未对国会的调查权作出明确的规定，但为了保证国会有效而正确地行使宪法授予的职权，美国众议院早在1792年就以调查圣克莱将军远征西北失败案为开端，对政府进行调查。此后，美国国会一直以调查权作为它监督政府的主要方法之一。
各国议会的国政调查权因国情的不同而有所不同。在西方国家，国政调查权原则上由议会直接行使。但由于议会人数较多，为便于调查权的行使，许多国家将某些特定事项交专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家，如美国、日本等，实际上是以委员会为中心行使国政调查权的。在日本，国政调查权由众议院、参议院分别设立的常任委员会行使。依照两院规则的规定，常任委员会在会议期间，经议长同意，对属其管辖的事项，行使关于国政之调查权。常任委员会必须以书面形式，将调查的目的和方法、期限向议长提出申请。议长应考虑该事项是否属于该委员会的管辖范围，调查是否合法，所需费用在预算上是否可能，而后决定是否予以同意。在英国，19世纪时国政调查权由议会设立的委员会行使。由于1913年议会某委员会调查自由党议员在某公司事件中的行为时，向议会提出三份观点相互冲突的报告，使议会委员会的调查失去人们的信任。1921年英国议会制定了调查法庭法。依照该法的规定，在议会两院作出关于进行调查的决议后，由国王或一名主管大臣任命一个调查法庭进行调查。调查法庭通常由一名高级法官主持，并由一两名律师协助。调查法庭完成调查之后，向议会提出报告。调查法庭的报告须对有关事实进行真实、公正的陈述，必要时对有关人员应负的责任提出意见。美国国会通常是由两院的司法委员会来承担调查任务。德国是由联邦议院调查委员会专门进行国政调查。
我国宪法和法律关于特定问题调查委员会的规定，经历了一个发展完善的过程。早在20世纪50年代我国人民代表大会制度建立初期，宪法和全国人大组织法对全国人大及其常委会的特定问题调查权就作了规定。1954年宪法第三十五条规定，全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。这一规定与苏联1936年宪法的规定基本相似，可以说，我国人大特定问题调查权的最初设立在很大程度上吸收了苏联的做法和经验，同时也是符合我国民主政治体制发展的要求的。1954年通过的全国人民代表大会组织法第三十条规定，全国人民代表大会和全国人大常委会依照《中华人民共和国宪法》第三十五条的规定，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人大常委会临时决定。但在当时的历史条件下，以至后来的二十多年时间里，这一监督方式并没有引起人们的重视，在实践中更没有得到很好的运用，甚至在以后的1975年和1978年宪法中被取消。党的十一届三中全会以后，我国的人民代表大会制度进入了新的发展阶段。宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上，还赋予县级以上地方各级人大及其常委会特定问题调查权。1982年通过的现行宪法第七十一条规定，全国人民代表大会和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。1987年制定全国人大常委会议事规则时，有的委员提出，宪法和全国人大组织法对关于特定问题的调查委员会作了规定，这也是常委会行使监督权的一种形式。为此，在常委会议事规则第二十一条规定，常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。1989年制定全国人大议事规则时，根据宪法和全国人大组织法的规定，列专章对全国人大组织特定问题调查委员会的工作程序和调查委员会的组成作了规定。1986年修改地方组织法时，增加了一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。从此开始，不仅全国人大及其常委会享有特定问题调查权，县级以上地方各级人大及其常委会也享有特定问题调查权。1995年第三次修改地方组织法时对地方人大及其常委会提议组织特定问题调查委员会、其组成人员的产生以及处理程序作了较为具体的规定。监督法在宪法和有关法律的基础上，总结各地人大工作的实践经验，对特定问题调查进一步作出规定。其补充和完善主要是两点：一是对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会作了原则规定。即各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清，可以组织关于特定问题的调查委员会。二是对全国人大常委会提议组织特定问题调查委员会的程序作了规定。过去对全国人大和县级以上地方各级人大常委会组织特定问题调查委员会的程序，全国人大议事规则和地方组织法作了规定，但全国人大常委会如何组织，法律未作规定，监督法补充了这一内容。
二、组织特定问题调查委员会的主体和范围
1.特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种重要形式。在理解这一概念时我们注意到，特定问题调查作为人大监督的一种方式，具有主体的权威性（为县级以上国家权力机关）、权力的法定性（由宪法和法律规定）、对象的重大和复杂性（属于人大常委会履行职责中有关重大事实不清的问题）、运作的程序性（调查委员会的提出、组成、调查的开展、调查报告的提出和通过、作出决议等一系列过程须依法律规定进行）等特点。
2.关于在什么情况下可以组织特定问题调查委员会，国外一些国家对可以进行国政调查的范围、事项作了规定。比如，英国规定，由调查法庭进行调查的事项可大致分为两类：一类是对宣称公职人员有腐败行为或不当行为进行调查。如1936年对泄露预算秘密的调查，1948年对宣称大臣和文官收受贿赂的调查，1957年对泄露银行提高利率消息的调查。另一类是难以启动普通民事、刑事程序进行调查而受到公众关注的重大事件。如1966年的煤矿灾难事件，1972年北爱尔兰的伦登德里星期日血案。美国在伊斯特诉美国军人基金案中，最高法院明确指出国会的调查范围可同宪法规定的可能的拨款及制定法律的范围一样广，可对联邦政府部分进行深入、综合地调查，以揭露腐败、无效率或浪费行为。
我国现行法律中明确规定可以组织特定问题调查委员会的事由有三处：一是1989年4月七届全国人大二次会议通过的全国人民代表大会议事规则。该议事规则第三十九条规定，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。二是1995年2月修改地方组织法时增加的规定。第二十六条增加规定，县级以上地方各级人大会议在审议对于地方国家机关领导人员的罢免案时，可以不在本次会议对罢免案进行表决，而由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会进行调查。在人大下次会议上，再根据调查委员会的报告对罢免案进行审议，作出是否予以罢免的决定。三是2006年8月通过的监督法。第四十五条第三款规定，县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常委会提出对常委会决定任命的国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。上述三部法律的规定，指出了组织特定问题调查委员会的一种情形，即在审议罢免案或撤职案时，可以组织特定问题调查委员会。当然，在审议罢免案或撤职案时，并不是必须组织调查委员会。如果提出的罢免案事实清楚，理由充分，可在当次会议上对罢免案进行表决；如果认为有些事实还不清楚，可以组织特定问题调查委员会，对有关的事实进行调查，体现了对人的处理要十分慎重的原则，避免匆忙决定。
在监督法的制定过程中，对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会，进行了反复的研究，在总结近年来各地组织特定问题调查委员会的实践做法的基础上，对组织特定问题调查委员会的情形作了原则明确。本条规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会。实践中要注意把握两个基本点：第一，组织特定问题调查委员会，是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项，必要时，可以组织调查委员会进行调查。第二，组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说，在一般情况下，人大常委会在行使职权中，遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告，不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大，由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时，才需要组织特定问题调查委员会进行调查。比如，关于罢免案、撤职案中提出的有关罢免理由、撤职理由，由专门委员会或者常委会工作机构进行调查，不太合适，也难以完成，在这种情况下，可以组织特定问题调查委员会进行调查。人大常委会不可能也没有必要对所有的重大复杂事件都启动特定问题调查。特定问题调查权，是县级以上人大及其常委会的一项重要职权，需要慎重地行使，特别是要注意做到既不失职，又不越权，也不应涉及依法由政府、人民法院、人民检察院处理的问题。
3.我国采取专门委员会与特定问题调查委员会两者并用的做法。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查，有些还可以由常委会工作机构进行调查，向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，一般应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。关于特定问题调查委员会的性质，在制定1954年宪法时，刘少奇同志在宪法草案的报告中说：“全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会，这种委员会是临时性的组织，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会。”特定问题调查委员会不同于人大的常设性组织，不是处理人大日常工作的常设机构，而是为调查某一特定问题而临时设立的组织，是一问题一设立，此问题调查结束后即自行解散，无须专门作出撤销调查委员会的决定。以后有新的问题需要设立调查委员会时，再根据法律规定的程序重新组织。
