公路法释义第二十一条：关于筹集公路建设资金的渠道和方式的规定

　　

　　第二十一条  筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。

　　国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。

　　依照本法规定出让公路收费权的收入必须用于公路建设。

　　向企业和个人集资建设公路，必须根据需要与可能，坚持自愿原则，不得强行摊派，并符合国务院的有关规定。

　　公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。

　　【释义】本条是关于筹集公路建设资金的渠道和方式的规定。

　　公路是资金密集型产业。长期以来，由于我国计划经济体制下形成的公路资金来源完全依靠政府、投资主体单一、公路建设资金缺口大、国家有限的财力远远不能满足公路建设需要的状况，导致了国民经济对公路快速增长的需求与公路发展相对滞后这一矛盾日益突出。《公路法》在总结了改革开放以来我国筹集公路建设资金的实践经验的基础上，明确规定了公路建设资金的筹集渠道和方式。

　　本条规定的筹集公路建设资金的渠道和方式包括如下几种：

　　一、各级人民政府财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款。

　　长期以来，公路建设资金由国家统一安排，资金来源主要是靠中央财政拨款，建设公路基本上由国家承担，公路建设发展资金按照国家计划和政策安排。改革开放以来，我国公路建设则紧密依靠各级政府的领导和支持，充分发挥中央、地方两个积极性，并按照国家产业政策的要求，对交通行业实行倾斜政策。各级人民政府的财政拨款，是公路建设资金的重要来源之一。

　　二、依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。

　　我国交通行业依法向国外金融机构或者外国政府贷款来筹集公路建设资金开始于1985年，第一批为世界银行贷款的公路项目，此后还分别向亚洲开发银行和日本政府贷款建设公路。截至到1996年底的12年期间，我国已有10多个省、市、自治区利用贷款修建公路，总额达40多亿美元，项目总里程1万多公里，其中高等级公路4300多公里，农村公路路网改造6300公里。

　　利用向国外金融机构或外国政府的贷款，不仅扩大了筹资渠道，弥补了资金不足，使国家在很短的时间内建设了一批高质量的公路，同时也在其他方面对我国公路建设和公路事业发展起到了积极的促进作用。例如：通过实施贷款项目，我们学到了外国的先进工程管理经验，培养锻炼了一批工程技术管理人才，引进了一批现代化的筑路机械和科学仪器等。

　　三、国内外经济组织的投资。

　　为了吸引国外经济组织对公路建设的投资，国家颁布了一系列优惠政策。1995年6月7日国务院批准的《指导外商投资方向暂行规定》第四条第一款规定：“外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。”而《外商投资产业指导目录》中，将公路确定为鼓励类外商投资项目。同时，《指导外商投资方向暂行规定》第八条明确规定：“鼓励类外商投资项目，除依照国家有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇外，从事投资额大、回收期长的能源、交通基础设施(煤炭、电力、地方铁路、公路、港口)建设并经营的，经批准可扩大与其相关的经营范围。”

　　除上述一系列优惠政策外，国家为吸引国内外经济组织对公路建设进行投资，在本法中明确规定了开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券，作为吸引投资的一种有效途径。这里的法律、行政法规主要指《公司法》、《企业债券管理条例》以及《股票发行与交易管理暂行条例》等等。发行股票和公司债券，可以引导资金的合理流向，有效利用社会闲散资金，特别是可以有效地吸引和利用外资。在股份制试点以前，我国引进和利用外资的主要方式是直接引进外国技术、设备建立“三资”企业，或是从外国借贷资金。股份制试点以后，通过发行B股、H股，以外汇形式购买股票，可以筹集大量的外汇资金，应用于我国经济发展需要。以发行股票、公司债券方式筹集资金的特点是速度快、数量大、风险小，是一种极为有效的集资方式和途径。但是，国家对股票和债券的发行，有着严格的规定。如《企业债券管理条例》中，对发行企业债券的企业规定了五种条件；《股票发行与交易管理暂行条例》对申请公开发行股票的股份有限公司规定了七种条件，此外还规定：企业改组设立股份有限公司申请发行股票、股份有限公司增资申请公开发行股票、定向募集公司申请公开发行股票的，除具备上述七种一般条件外，分别还应具备若干特殊条件。同时，这些行政法规中还明确规定了发行的程序及应当提交的一系列法律文件。因此，公路开发、经营公司发行股票、债券时，应当严格依照国家法律、行政法规规定的条件、程序等要求，并严格遵守其中的有关规定。

　　四、依照本法规定出让公路收费权的收入。

　　这里的“依照本法规定”是指本法第六章“收费公路”的有关规定。根据该章规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，可以出让公路收费权。其中国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。

　　本条中依照上述规定出让公路收费权所得收入确定为公路建设资金，并特别规定该项收入必须用于公路建设，不能挪作他用。“这些规定拓宽了公路建设资金的筹集渠道。

　　五、向企业和个人的集资。

　　公路属公益性事业，对国民经济和社会发展及人民生活水平的提高起着极为重要的作用。同时，由于公路是资金密集型产业，在国家财力严重不足的情况下，国家和地方都在积极探索解决公路建设资金的途径，而集资修路则成为多年来我国弥补公路建设资金不足的重要方式之一。

　　然而，近年来一些部门和地区在向企业或农民集资、收费过程中出现了违反党中央、国务院有关规定，违背自愿原则，强行摊派、乱收费、乱罚款的现象，严重干扰了农民的正常生活和企业的正常生产经营活动，加重了农民和企业的负担，助长了不正之风，损害了党、政府与人民群众的关系。因此，本法明确规定，向企业和个人集资建设公路，第一，应根据需要和可能，坚持自愿原则，不得强行摊派；第二，应符合国务院的有关规定。

　　对于集资项目，党中央、国务院多次发布文件，规定集资必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行，坚持自愿、受益、适度、资金定向使用的原则。对集资项目，应当加强审批管理，由同级计委、财政部门会同审查，经当地人民政府报上一级人民政府审批，对集资规模也作了相应的规定。

　　针对向农民集资中出现的问题，国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，其中第二十三条规定：“向农民集资应遵循自愿、量力、出资者受益、资金定向使用的原则。

　　集资项目的设置和范围的确定，必须经省以上计划、财政、农民负担监督管理部门批准，重要项目须经国务院或者省人民政府批准。”交通部也曾下发了《关于制止向农民乱集资修建公路的通知》（交公路发(1996)171号文），强调公路建设要实事求是，要遵守有关集资政策。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》的通知和国务院发布的关于减轻农民负担的一系列文件中，也多次强调了严禁在农村搞法律规定外的任何集资活动。1996年12月30日，中共中央、国务院发布了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。该文件中明确指出，严禁在农村搞法律规定外的任何形式的集资活动；今后，各地区、各部门均不得出台任何面向农村的集资项目；政府及部门组织兴办的道路、电力、通讯、广播电视等建设项目，不得向农民集资。

　　针对向企业集资中存在的问题，国务院于1988年4月曾发布《禁止向企业摊派暂行条例》。中共中央、国务院1997年7月7日以中发[1997]14号文发布了《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，明确要求：坚决取消不符合规定的向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目和各种摊派，国家法律、法规和国务院明文规定（指农村集资办学、集资办电、修路、建住房等）之外向企业集资的项目，均一律取消；全面清理按规定未被取消的向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目，对不合理的项目要坚决取消并向社会公布，合理的保留，但标准过高的要把标准降下来，重复收取的要予以合并。同时要求，要建立健全岛企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目的审批管理制度，向企业集资，必须依据国家法律、法规和国务院的规定进行，集资、基金项目报国务院审批。

　　综上所述，在向企业和个人集资修建公路过程中，一方面要坚持自愿的原则，不搞强行摊派，同时还要遵守党中央、国务院的有关文件精神。

　　六、公路建设资金可以采取除上述方式以外的其他符合法律或者国务院规定的方式筹集。

　　为了拓宽公路建设资金筹集渠道，改革开放以来，各省、自治区、直辖市、计划单列市采取了一些有效筹资办法。目前，全国绝大多数地方都已开征了客运附加费，征收费率最高为1分/人公里，最低为2厘/人公里。部分省开征了货运附加费，征收费率有的为2分/吨公里，有的则按运价5％征收。

　　地方政府的上述做法，对加快公路建设方面曾起到了积极作用。《公路法》颁布以后，筹集公路建设资金的方式，除本条规定的方式以外，其他筹集方式必须符合法律和国务院的规定。这样规定，可以避免征费决定权放得过低，造成新的乱收费，从而避免加重企业和个人负担。对于省级地方政府确需征收的费用，将来可由国务院统一作出规定，或报经国务院批准后开征。