政府采购政策的制定主体和实现措施

　　


　　政府采购是公共财政支出的重要方面，其资金规模庞大，采购的商品种类繁多，对社会生产具有重要影响和引导作用。通过制定政府采购政策实现国家的经济社会目标，是世界各国的通行做法。我国《政府采购法》虽然列出了政府采购政策在购买国货、支持中小企业等方面的社会发展目标，但实施效果并不理想。究其原因：一是《政府采购法》没有专门规定落实政府采购政策的具体措施和采购人对落实政府采购政策的相关法律责任；二是现行采购程序及评审制度规定不利于采购政策的实施；三是现行政府采购的法律分割及政府采购适用范围小。为解决上述问题，《实施条例》第六条对此作了专门规定。

　　一、政府采购政策的制定依据和制定主体

　　政府采购政策的制定依据是国家经济和社会发展目标及党中央国务院相应的政策要求。新中国成立以来特别是改革开放三十多年来，我国在不同阶段性的发展时期都会制定相应的国家经济和社会发展规划。党中央国务院及全国各地区、各部门也都要制定具体的实施计划与落实措施，明确相应的财政政策、货币政策、环保政策、能源政策、就业政策、不发达地区促进政策等。政府采购制度改革是公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，采购政策也是财政政策的组成部分，必须围绕国家经济和社会发展目标发挥其政策功能，按党中央国务院明确的政策要求和法律法规的规定落实对特定扶持对象的采购政策。一般说来，政府采购政策功能更多服务于国家中长期的发展目标，如节能环保、促进中小企业发展、扶持残疾人企业等。

　　采购政策对特定地区、人群、企业或产品的扶持功能，最终要通过对采购市场的划分来实现，而发展社会主义市场经济的内在要求又需要维护市场的统一与开放，这就从根本上决定了采购政策必须处理好统一性与特殊性的关系。《政府采购法》第十三条的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责，实际上明确了政府采购政策制定的责任主体。由财政部门统一牵头政府采购政策的制定，可以更好地保障采购政策以及采购市场的统一性；政府其他有关部门作为不同行业、领域的主管部门参与，则有助于提高对不同行业、领域扶持政策的针对性及有效性。

　　需要说明的是，近几年来，政府采购除落实国家层面要求的支持节能环保、购买国货、扶持中小企业、支持自主创新等政策功能外，各部门、各地方提出的扶持政策要求也越来越多，不少地方政府也出台了一些采购政策。从实际情况看，有些扶持政策与世界贸易组织《政府采购协定》规则及我国对外开放承诺相悖，也与《政府采购法》公平竞争原则不相容，以至成为地方市场保护的手段。为了促进形成全国统一的市场，防止通过政府采购政策造成地区或行业保护，《实施条例》进一步明确规定，政府采购政策只能由国务院财政部门牵头，会同国务院有关部门制定。

　　二、落实政府采购政策的目标和具体措施

　　《政府采购法》明确的政策目标包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展及支持本国产品等。总体上看，我国政府采购政策还处于起步阶段。从国外政府采购政策的发展进程及现行法律制度看，政府采购政策目标大致可以划分为四大类：一是对特殊人群，如残疾人、少数民族、贫困地区企业的扶持政策；二是鼓励产业发展方面的扶持政策，如促进中小企业发展、支持本国产品、创新型产品、节能环保产品等：三是对供应商履行社会责任方面的规定，如实行八小时工作制、实行劳动保护等；四是对保障国家安全的相关要求，如对企业资格的安全性审查、对军工企业的扶持等。相比之下，我国政府采购政策的制定与执行都任重道远。随着《实施条例》的实施，政策采购政策还需逐步丰富完善。

　　政府采购政策的实施具体包括制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施。

　　（1）制定采购需求标准。采购需求标准是采购政策实施中最常用，也是最直接的措施，就是通过对采购产品或服务的技术标准或质量标准的规定，实现政府采购的政策目标。一般说来，政府采购政策在支持节能环保，鼓励技术创新、支持本国产品等方面对政府采购的产品服务都大量采用明确需求标准的方式实施，如一些国家在采购政府办公设备方面实行比一般社会使用产品更严格的绿色采购能耗及排放标准、在支持本国产品中规定明确的本国货物增加值比例，在采购政府印刷服务中规定综合排放标准等。我国目前实施的节能产品强制采购，虽然现阶段还是以清单的形式实施，但列入清单的产品实际上也都有对应的能耗指标。需要说明的是，采购需求标准对创新型产品的导向作用非常大，需求技术标准越高、供应商越可能采用新技术，但采购成本也可能越高。政府部门在确定采购需求标准时，必须综合考虑采购目的、产业政策及预算约束等因素，除国家统一采购政策规定要求外，不能擅自提高需求标准。特别是对进口产品的使用，人为提高需求标准将抑制国内产业发展，也不利于设备长期使用成本的降低。

　　（2）预留采购份额。预留采购份额，是指采购人在某一采购项目或者全部采购项目中预留出一定的份额，专门面向特定供应商如中小企业开展采购，以支持、促进该类型企业通过政府采购市场获得更好的发展。这也是国际上比较普遍做法，如美国联邦政府将采购预算的23%左右留出专门面向小微企业采购。2011年财政部下发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库[2011]181号）。该办法第四条规定，负有编制部门预算职责的各部门，应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。对于预留的项目，采购人或者采购代理机构在组织采购活动时，应当在招标文件或谈判文件、磋商文件、询价文件中注明该项目专门面向中小企业或小型、微型企业采购。

　　（3）价格评审优惠。价格评审优惠是指在价格作为评审因素的政府采购评审过程中，对某类特定供应商的报价给予一定比例的价格扣除优惠，用扣除后的价格作为其参与评审的价格，使其报价在与其他供应商报价相比时获得评审优势，进而提高胜出几率。 《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库[2011]181号）第五条规定，对于非专门面向中小企业的项目，采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中做出规定，对小型和微型企业产品的价格给予6% -10%的扣除，用扣除后的价格参与评审。第六条规定，鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。同时鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包。2014年财政部、司法部联合下发的《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》（财库[2014]68号）中明确规定了“在政府采购活动中，监狱企业视同小型、微型企业，享受预留份额、评审中价格扣除等政府采购促进中小企业发展的政府采购政策”，“各地区、各部门要积极通过预留采购份额支持监狱企业。有制服采购项目的部门，应加强对政府采购预算和计划编制工作的统筹，预留本部门制服采购项目预算总额的30%以上，专门面向监狱企业采购。”通过政府采购支持监狱企业的政策，稳定监狱企业生产，提高罪犯和戒毒人员的教育改造质量。

　　（4）优先采购。优先采购，是指在政府采购过程中，优先采购某类特定供应商的货物、工程或者服务（列明清单），使得该类供应商获得更多的政府采购市场份额，帮助其持续发展。从国外做法看，既有对新技术产品实行推荐购买清单的做法，也有将清单与评审优惠结合使用的做法。我国优先采购节能、环保产品清单，主要借鉴了后一类做法，即对列入优先采购清单内产品由采购人设定加分或同等条件优先采购。2004年和2006年财政部分别与国家发展和改革委员会、环保总局印发了《节能产品政府采购实施意见》（财库[2004]185号）和《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库[2006] 90号）。主要包括以下政策措施：一是各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能和环境标志产品；二是以“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”的形式进行公布。政府采购属于节能清单和环境标志清单中的产品时，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购节能清单和环境标志清单所列的节能和环境标志产品。三是在政府采购活动中，采购人应当在招标、谈判等采购文件中载明对产品的节能和环保要求、合格产品的条件和节能及环保产品优先采购的评审标准；四是采购人或其委托的采购代理机构未按上述要求采购的，有关部门要按照有关法律、法规和规章予以处理，财政部门视情况可以拒付采购资金。近几年来，通过采购节能和环保产品，降低了政府机构能源费用开支，推动了企业节能和环保技术的进步，提高了全社会的资源忧患意识，节约了能源，保护了环境，为实现经济社会可持续发展发挥了重要的作用。需要说明的是，国外采购政策实施中对需要政府部门强制使用某类别产品的，一般都是采用强制标准来实现，而不采用强制购买产品清单的做法，故《实施条例》在采购措施中只列出优先采购，而没列出强制采购。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国政府采购法

　　第九条　政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。

　　中华人民共和国政府采购法实施条例

　　第六条　国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

· 政府采购限额标准的确定

· 集中采购目录的确定

· 集中采购目录的内容

· 政府采购的模式