固体废物污染环境防治法释义第三十五条：产生工业固体废物的单位终止或变更后的污染防治责任的规定

　　

　　第三十五条    产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。

　　产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。

　　对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。

　　【释义】本条是关于产生工业固体废物的单位终止或变更后的污染防治责任的规定。

　　产生工业固体废物的单位在正常运转的情况下，应当依照本法的有关规定承担相应的污染防治责任。但是，如果该单位发生终止或变更的，防治遗留的未处置的工业固体废物以及固体废物贮存、处置设施、场所污染环境的责任由谁继续承担，原法没有明确。从实际情况看，这一问题已经成为工作中的一个难点，出现了很多纠纷，还造成了比较严重的污染和安全隐患。比如，位于辽宁省沈阳市的某化工厂，企业早已破产，但遗留了近20万吨铬渣有待处置，这给当地的环境和附近居民的身体健康构成了严重的威胁。为解决这一问题，明确企业事业单位变更或终止后各方面的污染防治责任，修订后的法律增加了本条，具体内容包括：

　　一、适用对象

　　本条规定适用于产生工业固体废物的单位，不包括产生生活垃圾的单位。专门从事工业固体废物收集、贮存、运输、利用、处置的单位也不适用本条规定，但如果这些单位在收集、贮存、运输、利用、处置工业固体废物的过程中，产生新的工业固体废物的，则适用本条规定。所谓单位，其范围除了企业外，还包括了事业单位以及一些从事科学研究、教学等活动的机构或组织等。无论是法人还是非法人团体，都存在发生终止或变更的可能，都适用本条规定。

　　二、产生工业固体废物的单位终止时的污染防治责任

　　本条第一款规定，产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。

　　1．产生工业固体废物的单位终止，是指该单位发生不能继续存在的事由，从而结束其在法律上的民事主体地位。简言之，即该单位不再存续，法律上不再视为独立的民事主体，不再具有权利义务能力。终止的原因有多种，按照民法通则的规定，包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。撤销包括法院宣告撤销和主管机关决定撤销等情况，解散包括法人或非法人团体完成其目的事业而解散、协议解散（如公司由股东大会决议解散）、出现章程规定的解散事由而解散、不足法定人数解散（如合伙企业的合伙人达不到法定人数）、经营期限届满解散（如合伙企业约定的经营期限届满合伙人不愿再继续经营）等。破产是指企业经营不善造成严重亏损不能清偿到期债务而导致其丧失法律上的权利主体地位。其他原因也有多种，比如个人独资企业投资人死亡或被宣告死亡而无继承人或继承人决定放弃继承等。

　　2.产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先采取措施，对其产生的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染予以防治。所谓事先，是指在该单位清算结束之前。因为单位撤销、解散或宣告破产后，并非直接在法律上就终止了其权利主体地位，还要依法履行相应的程序。法人都应当依法进行清算，非法人团体通常也有清算的程序。只有清算结束，办理注销登记和公告后，该单位才视为终止。此时终止单位的所有法律关系都应当清理完毕，不可能再对未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排。因此，需要终止的单位，按照不同的终止原因，既可以在清算开始之前对工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排，也可以在开始清算后，由清算组织根据该单位现有的财产状况和权利义务关系完成这一工作。比如，如果某公司是股东大会决议解散的，那就应当在解散决议中对公司现有的未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出妥善安排。如果某单位是发生违法行为由上级主管机关决定解散的，那么上述工作就应当在清算过程中完成。

　　3.终止的单位有两项污染防治责任：一是对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施。按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准，工业固体废物贮存、处置的设施、场所在选址、设计、运行管理、关闭与封场等方面都有着严格的污染控制要求。如果单位终止了，就将这些设施、场所废弃，将可能造成严重的环境污染，尤其是危险废物的贮存、处置设施、场所。因此，终止的单位必须对其所有或使用的这些场所和设施区分不同的情况采取相应的污染防治措施。以危险废物贮存设施为例，如果单位决定继续运行的，就要采取措施对该设施的安全防护装置进行维护，并继续对危险废物的污染情况进行监测；如果决定关闭的，就应当向环境保护行政主管部门提交关闭计划书，并采取措施消除危险废物造成的污染，或者将无法消除污染的设备、土壤、墙体等运至正在营运的危险废物处置或贮存场所中。只有监测部门的监测结果表明该设施或场所已不存在污染时，方可摘下警示标志，撤离留守人员。二是对未处置的工业固体废物作出妥善处置。如果单位终止时，还有未处置的工业固体废物，就应当对其作出妥善处置，防止造成环境污染。通常情况下，可以将这部分工业固体废物运送至其他贮存、处置设施、场所进行贮存或处置。当然，切不可自行违反有关标准的规定，随意处置，污染环境。

　　三、产生工业固体废物的单位发生变更时的污染防治责任

　　按照本条第二款规定，产生工业固体废物的单位发生变更的，其污染防治责任由变更后的单位承担，但当事人可以另行约定。据此：

　　1．民法意义上的变更，有广义和狭义的区分。本条规定的产生工业固体废物的单位发生变更，应包括广义和狭义的变更。狭义的变更是指单位因合并、分立等原因发生的主体上的变动。广义的变更除了主体的变动外，还包括性质（如将有限责任公司变更为无限责任公司）、活动范围、财产、名称、住所、隶属关系以及其他登记事项的变更。实践中普遍存在的单位转让、出售等情形，通常属于广义变更的范围。这些登记事项的变更一般仅对同一主体产生效力。同一单位发生的股权结构、性质、财产、名称等登记事项的变动，变动后的权利义务仍应由原单位承担，实践中一般不会造成疑义。主体的变更则涉及到单位权利义务的转移，按照民法通则的规定主要有合并和分立两种。合并，是指两个或两个以上的单位无须清算而归并为一个单位，包括两个或两个以上单位归并为一个新单位，原单位消灭的创设式合并，也包括一个以上的单位归并于其他单位，归并后只有一个单位存续，被归并单位均告消灭的吸收式合并。分立，是指一个单位分开设立为两个或两个以上单位，可以是消灭原单位而成立两个或两个以上新单位，也可以是原单位继续存在，但部分机构从中分开，设立新的单位。无论是广义的变更还是狭义的变更，都适用本条规定。

　　2．产生工业固体废物的单位发生变更的，原单位的工业固体废物污染环境防治责任由变更后的单位承担。民法通则规定，企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。防治工业固体废物污染环境是本法明确规定由有关单位承担的法定义务，如果该单位变更了，这一污染防治责任无疑应当由变更后的单位继续承担。具体的污染防治责任包括两项：一是按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物进行安全处置。据此，变更后的单位除了要对自己新产生的工业固体废物进行无害化处置外，对原单位未处置的废物，同样负有进行安全处置的义务。处置要遵守国家有关环境保护的规定，比如，《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准，防止造成环境污染。二是要采取措施保证工业固体废物贮存、处置的设施、场所安全运行。对原单位已建成的工业固体废物贮存、处置设施、场所，变更后的单位必须按照国家有关环境保护的规定，采取相应措施保证其安全运行，防止造成环境污染。当然，如果符合法定的要件，变更后的单位也可以决定将这些场所或设施关闭或封场，并采取相应的污染防治措施。上述两项义务中，均出现了“安全”的要求，从立法本意看，所谓安全，就是要求采取的措施要符合国家有关标准的规定，不得造成工业固体废物污染环境或危害人体健康。

　　3．考虑到实际工作中各种复杂的情形，本条第二款也规定，当事人之间可以对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另行约定。这里所指的另行约定，就是原单位和变更后的单位以及其他当事人（如上级主管机关等）达成一致协议。按照这一协议，变更后的单位无须依照本条第二款的有关规定承担原单位防治未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所污染环境的责任，由谁来承担，由协议另行约定。在实践中，有的企业往往希望收购其他企业的设备、土地等有价值的资产，对遗留的工业固体废物却不愿意承担污染防治责任。如果双方可以达成协议，由原单位或第三方对该废物及其处置、贮存场所、设施出资进行妥善安排，这属于市场经济条件下当事人自主决定的范畴，法律没有必要禁止。这里所说的另行约定虽然具有免除义务的法律效力，但是，本条第二款对这一约定是有严格限制的。约定可以免除的是变更后的单位按照国家有关环境保护的规定对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行这两项污染防治责任，绝不等于免除当事人所有的污染防治义务。换言之，当事人之间的约定所针对的只是变更后的单位对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染防治责任，至于原单位其他的防治固体废物污染环境的义务、变更后单位自身的固体废物污染环境防治义务以及其他当事人依照本法规定必须承担的固体废物污染环境防治义务，均不得通过约定来免除。

　　四、本法施行前已经终止的单位的污染防治责任

　　本条第一款针对的是要终止的单位，第二款针对的是变更的单位。但是，这两款所针对的都是法律生效后未来的情形，在本法施行前，已经有部分单位由于种种原因终止了，不可能再适用本条第一款的规定。这些单位遗留的大量固体废物，其中很多是危险废物，已经没有可能由原单位进行处置。如何解决这一问题，需要法律作出进一步的规定。为此，本条第三款专门针对本法施行前已经终止的单位作了规定。具体而言：

　　1．本条第三款的规定仅适用于本法施行前已经终止的单位。本法第九十一条规定，本法自2005年4月1日起施行，所有在2005年4月1日之前已经终止的单位均适用本条第三款。

　　2.本法施行前已经终止的单位，是指在2005年4月1日前已经终止的产生工业固体废物的单位。这里所指的“终止”的含义，与第一款规定相同，同样是指产生工业固体废物的单位发生不能继续存在的事由，从而结束其在法律上的权利主体地位。终止的原因包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。要说明的是，第三款规定并不适用于本法施行前已经变更的单位。对单位发生变更的，应当依照第二款的规定，由变更后的单位承担污染防治责任。这是因为即使变更行为发生在本法实施之前，第二款的规定尚未生效，按照民法通则规定，变更后的单位理应承受变更前单位的所有权利和义务。而且，在存在变更后的单位的情况下，由政府承担处置费用也是不合理的。因此，本法施行前已经发生变更的单位，应当由变更后的单位承担污染防治责任。

　　3.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担。解决历史遗留问题，关键在于资金的来源。由谁来承担这部分费用，是实际工作中的主要问题。由于产生工业固体废物的单位在法律上已经不存在了，自然无从承担相应的义务。各级政府按照环境保护法的规定，应当对当地的环境质量负责，不应放任这些未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所污染环境。因此，遗留的历史问题应当由各级政府负责。当然，本法施行前已经终止的单位是多种多样的，各个单位性质不同，隶属关系各异。如果是国有的企业事业单位，由政府承担处置费用是合理的，但如果是非国有的企业，比如私营企业、合伙企业等，由政府出资处置它们遗留的工业固体废物是否具有可行性，是否会造成这部分企业故意逃避处置责任，立法过程中也有一些争议。但是，考虑到单位终止已经成为现实，为防止造成环境污染，危害人民群众身体健康，各级政府无法回避这一责任，应当承担有关处置费用。

　　第三款所指的安全处置的费用包括对已终止的单位未处置工业固体废物进行安全处置的费用，也包括对工业固体废物贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用。安全处置，是指处置符合国家规定的有关标准，防止造成环境污染。另外，第三款规定的由有关人民政府承担，是指由各级政府按照不同的行政隶属关系承担。原则上，对已终止单位未处置的工业废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用由该单位所在地的政府承担。但如果已经终止的单位属于上级政府或上级行政主管部门直接管辖的，则应由上级政府承担。具体操作应当按照国务院对企业事业单位管理的规定进行。一般情况下，中央直属的单位，应由国家财政支付，地方的单位，则由地方财政支付。

　　4.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，原则上应当由有关人民政府承担。但是，如果该单位享有的土地使用权依法转让的，则应当由土地使用权受让人承担处置费用。作这样的规定，主要是考虑到，一方面，我国毕竟还属于发展中国家，社会经济发展水平有限，各级政府的财政收入也还不能满足各方面的需求，动用政府财政解决工业固体废物历史遗留问题的能力还很欠缺，完全依靠政府财政是不现实的；另一方面，实践中，有很多已终止的企业，尤其是国有企业，由于历史的原因，虽然其设备、产品、厂房等资产已经没有多大价值，但企业所拥有的土地使用权却是价值不菲。随着城市化进程的加快，很多原本位于郊外的厂区却成了众人争夺的“黄金开发地段”。因此，单位终止后，其土地使用权可以依法进行转让，成为其他单位开发利用的资本。如果该单位的土地使用权已经依法转让了，仍然要求政府出资对遗留工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置，显然是不合理的。在这种情况下，本条第三款要求土地使用权的受让人承担相关的处置费用，当然，其范围仅限于对已终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用。通过这种责任转换，不仅可以减少政府的财政负担，还可以有效地促进遗留工业固体废物问题的解决。土地使用权的受让人要对土地进行开发利用的，必须对遗留的废物和设施作出安全处置，否则，对土地的开发活动将受到限制。

　　5．对由土地使用权受让人承担费用这一事项，当事人可以另行约定。换言之，即使已终止单位的土地使用权依法转让的，当事人之间也可以达成协议，规定受让人不承担相关处置费用。由谁承担，可以在约定中解决。但是，这一约定是受法律严格限制的。首先，约定的内容仅限于土地使用权的受让人免除承担相关处置费用，换言之，本条第三款规定的另行约定仅适用于本法施行前已终止单位的土地使用权依法转让的情形。没有发生土地使用权转让的，当事人不得通过约定免除政府的责任。其次，约定不得免除各方的污染防治义务。也就是说，即使存在另行约定，但约定只能免除土地使用权受让人承担相关处置费用的责任，至于该受让人依法应当承担的其他污染防治义务，不得约定免除。有关政府和原单位的污染防治义务，也不得通过约定免除。如果当事人之间通过约定免除了土地使用权受让人承担费用的责任，那么有关政府或者第三方必须承担。不符合上述两点的约定无效。