人大常委会监督法释义第三十五条：关于质询案的提出程序和要求的规定

　　

　　第三十五条 全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。

　　质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。

　　【本条主旨】

　　本条是关于质询案的提出程序和要求的规定。

　　【本条释义】

　　一、质询制度的发展过程

　　质询制度起源于英国，后来在一些实行议会制的西方国家得到广泛实行。在英国，质询分为口头质询和书面质询两种。书面质询适用于两种情况：一种是要求口头答复但因时间不够而转为书面答复的，另一种是议员要求书面答复的。在法国、意大利，质询也是分口头质询和书面质询两种。在德国，质询分为大质询和小质询两种。所谓大质询，是指在政府答复或者拒绝答复后，如果有一个相当于议会党团人数的联邦议院议员或者联邦议院5%议员要求，必须列入会议议程进行审议。小质询则不提交审议。

　　在我国，质询制度经过了一个发展完善过程。1954年宪法第一次规定了质问制度，即第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。" 1954年全国人大组织法第三十三条对质问的程序作了规定：“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。" 1954年地方组织法第十七条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”根据上述规定，质问主体是代表，代表可以一个人单独提出，也可以几个人联合提出；质问对象是同级人民政府及所属各部门。1975年宪法删去了有关质问的规定。1978年宪法和1979年地方组织法将“质问”改为“质询”，并把质询对象扩大到人民法院和人民检察院。在1980年9月五届全国人大三次会议上，179名北京团代表就新中国建立以来投资最大的宝钢工程建设问题提出质询，被称为“共和国质询第一案”。

　　1982年宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这一规定同1978年宪法关于质询的规定相比，有三点不同：一是赋予全国人大常委会组成人员享有质询权，此前只有代表享有质询权，常委会组成人员没有质询权；二是质询对象恢复1954年宪法的规定，没有包括最高人民法院和最高人民检察院；三是授权法律对提出质询案的程序作出规定。在通过新宪法的同次全国人大会议上修改颁布的全国人大组织法对提出质询案的人数作了规定：“在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。" “常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上，可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。”习仲勋副委员长作了修改说明：“质询案一般是对国务院或者国务院各部、各委员会决定的方针、政策或者重大措施有意见，或者对认为有失职行为的领导人员提出质询，要求答复的，如果多数代表对质询的答复不满意，还可以提出要求进一步采取措施的意见。这是一件比较严肃的事情，因而草案规定代表提出质询案的程序与代表提出议案的程序应当大致相同。" “这样规定，便于代表和全国人大常委会委员行使质询权，并使质询能够顺利地进行，有利于发挥全国人大和它的常委会对国家机关的监督作用，也便于受质询机关作出负责的答复。"

　　1982年的全国人大组织法开始把询问和质询加以区别，并对质询规定了比较严格的程序，与代表提出议案的程序大体相同。1986年12月修改地方组织法时，也对地方人大代表提出质询案的人数作了规定，并增加规定了地方人大常委会的质询制度。1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则和1992年4月七届全国人大五次会议通过的代表法，进一步将质询对象扩大到最高人民法院、最高人民检察院。至此，各级人大及其常委会有关质询的制度基本固定下来。1987年制定的全国人大常委会议事规则，1989年制定的全国人民代表大会议事规则和1992年制定的代表法对质询从三个方面进行了完善：一是全国人民代表大会会议期间，受质询机关可以在有关代表团会议上答复，增加了质询的可操作性；二是提质询案代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复，增强了质询的力度；三是人大常委会组成人员10人以上联名可以对行政、审判、检察机关提出质询案，扩大了人大常委会质询的范围。地方人大常委会参照这一规定，对质询对象的范围也作了类似的调整。

　　质询必须以质询案的形式提出，属于议案的一种，一般是针对国家行政、审判、检察机关工作中比较重大的问题并要求作出答复，带有批评性和强制性。一些地方性法规对质询制度作了进一步的完善，有的还专门制定了有关质询的地方性法规，如海南省人大通过了《海南省人民代表大会及其常务委员会处理质询案的规定》，对可以提出质询案的范围和质询程序等，作出进一步具体规定，使之更具可操作性。

　　二、质询案的提出程序

　　根据本条规定，提出质询案必须符合以下条件：

　　1.提出质询案的主体，必须是常委会组成人员。虽然人大代表可以在代表大会期间依法提出质询案，但代表在列席常委会会议时，不能提出质询案，也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。

　　2.质询案必须符合法定人数，即：全国人大常委会组成人员10人以上联名，省级和设区的市、自治州人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出质询案。不符合法定人数，不能作为质询案提出，但可以作为询问提出。

　　3.质询案必须以书面形式提出，不能以口头形式提出。如果以口头形式提出，应当按照询问处理。

　　4.质询案必须针对本级政府或者有关部门、人民法院、人民检察院，不能针对其他机关或者组织提出质询案，比如不能针对人大常委会、专门委员会、上级机关或者下级机关、社会团体、企事业单位等提出质询案。

　　三、质询案的要求

　　根据本条规定，质询案必须符合以下三项要求：

　　1.写明质询的对象。质询案必须写明向谁提出，要求谁作答复。一个质询案，应当只针对一个质询对象，不能同时针对多个质询对象，以便明确答复机关。如果常委会组成人员要求对多个质询对象提出质询，应当分别提出几个质询案。质询对象，包括本级政府及其各部门、人民法院、人民检察院。政府部门，既包括政府组成部门，也包括办事机构、直属机构。政府部门、人民法院和人民检察院下属机构的行为，分别由政府部门、人民法院、人民检察院统一向人大常委会负责，因此，这些机关的下属机构本身不是质询对象，质询案应向其所属的机关提出。本级人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关、社会团体、企业事业单位等，都不属于常委会组成人员的质询对象。对人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关工作中存在的问题，常委会组成人员可以提出意见，不采取提出质询案的方式。社会团体、企业事业单位不是由人大产生的，不直接受人大监督，而是受政府及其部门监督管理的，因此，对社会团体、企业事业单位管理中存在的问题，常委会组成人员可以向政府有关主管部门提出质询，督促他们对社会团体、企业事业单位加强管理。

　　2.写明质询的问题。质询案必须写明质询什么问题。没有明确的问题，受质询机关就无法答复。一般来讲，一个质询案应当只提出一个问题，如果有多个问题需要质询，可以分别提出几个质询案。这样，一方面有利于合理分配质询时间，保证常委会组成人员平等享有质询权；另一方面也有利于受质询机关针对各个不同问题分别作出明确答复，避免出现避重就轻的情况，有选择性地进行答复，以提高质询效果。

　　3.写明质询的内容。质询案必须写明因为什么具体事项、什么理由提出质询，并提供该事项必要的有关情况，以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意图，希望了解的情况范围或者不满意的事项，作出有针对性的答复。如果没有写明质询的内容，受质询机关的答复难免会失之宽泛，达不到质询目的。