公路法释义第二十三条：对公路建设中应当实行的三种制度的规定

　　

　　第二十三条 公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。

　　【释义】本条是对公路建设中应当实行的三种制度的规定。

　　本条的含义如下：

　　一、公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度。

　　公路建设项目法人（简称“项目法人”）负责制的含义，是指由负责公路建设项目韵法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

　　为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，国家计委于1996年3月10日，发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。该规定中第二条明确要求：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式。”同时，对于项目法人的设立，该规定第四条至第九条明确要求：“新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成”；“有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。否则，其项目可行性研究报告不予审批；“项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。并按有关规定确保资本金按时到位，同时及时办理公司设立登记”；“国家重点建设项目的公司章程须报国家计委备案。其他项目的公司章程按项目隶属关系分别报有关部门、地方计委备案”；“项目法人组织要精干。建设管理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类社会中介组织的作用”；“由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，并按上述规定的程序办理；只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。对这类项目，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，并实行专项考核。”

　　为了提高投资效益，逐步建立起投资责任的约束机制，在实行公路建设项目法人负责制度过程中，项目法人根据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的要求，应当切实履行好以下八项具体职权：

　　1．负责筹措建设资金；

　　2．审核、上报项目初步设计和概算文件；

　　3．审核、上报年度投资计划并落实年度资金；

　　4．提出项目开工报告；

　　5．研究解决建设过程中出现的重大问题；

　　6．负责提出项目竣工验收申请报告；

　　7．审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；

　　8．聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。

　　二、公路建设项目应当按照国家有关规定实行招标投标制度。

　　招标投标制度是指为某工程建设项目按照公布的条件，挑选承担可行性研究、方案论证、科学试验或勘察、施工等任务的单位而实行的一种制度，它是依据和运用价值规律及商品竞争规律来管理工程建设的一种经营管理制度。

　　1984年11月20日，国家计委、城乡建设环境保护部颁发了《建设工程招标投标暂行规定》，对招标的方式、程序、内容、投标方法、评标定标、管理与监督等方面作了明确规定。

　　为了适应社会主义市场经济体制需要，加强政府对工程建设施工招标投标的管理，使建设单位和施工单位进入建设市场进行公平交易、平等竞争，达到控制建设工期、确保工程质量和提高投资效益的目的，建设部于1992年12月30日颁布了《工程建设施工招标投标管理办法》，明确规定：“建设部负责全国工程建设施工招标投标的管理工作”；“省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门，负责管理本行政区域内的施工招标投标工作”。同时在第八条规定：“国务院工业、交通等部门要会同地方建设行政主管部门，做好本部门直接投资和相关投资公司投资的重大建设项目施工招标管理工作，其主要职责是：1．贯彻国家有关工程建设招标投标的法规和方针、政策；2．指导、组织本部门直接投资和相关投资公司投资的重大工程建设项目的施工招标投标工作和本部门直属施工企业的投标工作；3．监督检查本部门有关单位从事施工招标投标活动；4．商项目所在地省、自治区、直辖市建设行政主管部门办理招标等有关事宜。”

　　交通部为了加强对公路工程施工招标投标工作的管理颁布了《公路工程施工招标投标管理办法》，明确规定：“公路工程施工招标的管理工作，按工程项目的隶属关系，分别由交通部和地方交通主管部门负责。地方交通主管部门应设立相应机构，负责招投标工作的领导”；“凡列入国家和地方公路建设计划的公路基本建设工程项目，除利用外资的项目需通过国际招标及个别不宜招标的项目外，都应按本办法进行招标”；“凡持有工商行政管理部门核发的营业执照，并具有与公路工程规模相应等级资格证书的施工单位，均可参加投标”。《公路工程施工招标投标管理办法》中对公路工程招标单位应当具备的条件，实行施工招标的公路工程项目应当具备的条件，招标的方式、程序，招标文件应具备的基本内容，标底，施工招标的资格审查，投标者的权利义务，开标，评标、定标，承包合同的签订以及对招投标的管理、监督与纠纷处理都作了明确具体的规定。

　　此外，为了进一步加强对公路建设市场的管理，1996年7月2日交通部又颁布了《公路建设市场管理办法》，其中专设一章，对招投标管理制度作了进一步规范。国家计委根据党的十四届五中全会关于要“全面推行建设项目法人责任制和招标投标制度，把市场竞争机制引入投资领域”的要求，于1997年8月18日发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，要求“建设项日主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除保密上有特殊要求或国务院另有规定外，必须通过招标确定。其中设计招标可按行业的特点和专业性质，采取不同阶段的招标”，并相应规定了招标的方式、采用不同招标方式应当具备的条件、投标单位应具备的条件以及如何开标、评标、定标等等。这些规定，旨在规范基本建设大中型项目的招标投标活动，保护招标投标当事人的合法权益，强化项目管理，以利于招投标市场正常秩序的建立和投资效益的提高。

　　因此，公路工程建设项目应当严格按照建设部、国家计委以及交通部的上述规定，实行招标投标制度。在投标者自愿的前提下，坚持公平、等价、有偿、讲求信用的原则，以技术水平、管理水平和社会信誉为条件，选择承担公路建设有关任务的单位。

　　三、公路建设项目应当按照国家有关规定实行工程监理制度。

　　工程监理制度是指为了保证建设工期和工程质量，提高投资效益，具有监理资质的单位受建设单位的委托，对工程建设合同、勘察设计、施工过程进行管理、检查、督促的一种制度。

　　为了加强公路工程质量管理，控制工程的工期和造价，提高投资效益，提高公路工程施工管理水平，完善公路工程施工监理制度，交通部于1992年5月16日发布了《公路工程施工监理办法》。在该办法中，“施工监理”是指已取得交通部颁发的公路工程施工监理资格证书的单位，受建设单位的委托或指定，对施工的工程合同、质量、工期、造价等进行全面的监督与管理。施工监理业务的依据，是根据国家法律有关法规和技术标准而订立的施工合同文件。该办法要求：“列入公路基本建设计划的大中型公路工程项目，均应按本办法实行施工监理”；“外资贷款的公路工程项目，除执行专门规定外，也应执行本办法的规定”；“其他公路工程项目的施工监理，可参照本办法执行”。对于实行施工监理的公路工程项目，该办法要求：“施工单位应服从监理单位的监督管理，配合监理单位搞好监理工作；建立和加强自身的质量保证体系，建立各级质量管理责任制度，配备专职质量自检人员”。同时，该办法明确规定：“交通部和各省、自治区、直辖市交通厅（局）按统一领导、分工负责原则管理公路工程施工监理工作。各级交通主管部门必须确保监理单位独立、公正地行使监理职权。”此外，《公路工程施工监理办法》还对监理组织、监理工程师在计划管理、质量控制、计量与支付、合同管理等方面的职责、政府监督及纠纷处理都作了详细而具体的规定。